中國經營報

《等深線》

記者  郭陽琛  淮安、杭州報道

10月，已悄然入秋。站在位於江蘇省淮安市盱眙縣的溜子河特大橋上，此時的淮河早已恢復了平靜，不見夏季的洶湧洪峰，一隻只白色的水鳥從眼前掠過。

而在不遠處，一塊三角狀的灘塗格外引人注目，這裡所屬淮河鎮前進村，一直是淮河的行蓄洪區。早在2010年，浙江樂清人徐克懷經時任淮河鎮委書記王清的招商，拿下其中的1200畝灘塗，原本計劃打造“龍蝦主題樂園”。

然而直到現在，這片灘塗地還是一片荒蕪，僅僅是養著一些魚蝦。作為“全國農村青年致富帶頭人”的徐克懷，也因此專案陷入盱眙縣農委公職人員梁宗林的濫用職權、受賄案件，並被指“詐騙國家農業基金”。

之後，土地部分股權轉給了江蘇城市學院副教授周維君。直到2018年，江蘇省水利廳工作人員的到訪，才讓這片土地屬於淮河行洪通道的秘密，在封存了8年後逐漸揭露開來。

《等深線》

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）記者實地採訪瞭解到，目前盱眙縣各地侵佔行洪通道進行水產養殖的行為較為常見，大多為村民自發行為。過去10年，僅原淮河鎮前進村一處便有近3000畝的淮河行洪通道已被髮包出去，年收入幾十萬元，2020年8月江蘇省水利廳已對此進行初步摸底。

更讓人擔憂的是，僅僅一個小小的前進村，便有近3000畝淮河行洪通道在地方政府明知的情況下用於養殖水產。那麼，整個淮河鎮、盱眙縣乃至整個淮安市被違規侵佔的行洪通道究竟有多少？

當地防洪防汛辦一官員在接受記者採訪時表示，是否清退並非由盱眙縣決定，而完全根據江蘇省水利廳的規劃。目前已經形成了徵求意見稿，具體的清退面積在調整之中。“我們收到的檔案也只是說近期確定。”

“一把手”的招商引資

2004年，徐克懷從上海海洋大學水產養殖專業畢業。兩年後，他來到淮安市淮陰區做水產養殖生意，同時也成立了江蘇省新大運生態農業開發有限公司（以下簡稱“新大運公司”）。

2010年6月，為了擴大生產，在第十屆中國·盱眙國際龍蝦節期間，徐克懷透過盱眙縣淮河鎮的招商引資專案來到前進村。“當時中間人是淮河鎮委書記王清，這位書記負責招商引資，我們在寧波分會場的活動上碰上，當時便草簽了合同。”徐克懷說。

而記者獲得的檔案顯示，僅在此3個月前，淮河鎮人民政府才剛剛將約3000畝灘塗地授權給前進村經營管理或對外發包。短暫的間隔，使該片土地甚至沒有時間進行清理。

“茂密的蘆葦長得很高，村民打理得非常粗放。”徐克懷至今還記得，第一次見到那片灘塗地時，整片土地“切”得七零八碎。他計劃拿到地後，先進行水產養殖，再基於這個基礎，圍繞龍蝦做一些農家樂。

當年6月13日，前進村村支書劉朝勝便和徐克懷簽署了《土地承包合同》。該合同顯示，承包土地東至淮河，西至三灘橫壩，南至花園小林場圩界，北至淮河，土地面積為2800畝，承包時間從2011年至2041年共計30年。租金前10年為310元/畝·年，第二個10年單價提升至330元/畝·年，最後10年則為400元/畝·年。

之後，徐克懷又陸續引入合夥人許小濤和張逢迎，三人各佔三分之一股份。

但周維君告訴記者，直到第二年6月15日，淮河鎮政府才在採招網公開拍賣這塊土地。“這個無疑是虛假合同，所謂的龍蝦主題公園一直沒有建起來，簽訂合同後才進行公開招拍掛無疑也是違規的。”

對此，徐克懷則表示，當初透過鎮裡招商引資跟村裡簽了合同蓋章，然後也到了鎮裡司法所公證。“當時鎮政府的權力比較大，而且土地流轉程式不像現在這樣完善。所以政府說可以籤，承包給我做養殖，村裡也認可，我認為也沒有問題，就直接簽了，當時也不需要到土地管理部門辦證。”

2020年10月16日，淮河鎮政府宣傳科相關負責人在接受記者採訪時表示，由於書記、鎮長外出開會，且涉事專案時間久遠，中間換了兩三屆領導，無法當場給出回覆。11月3日，該負責人表示，部分問題專業性較強，已聯絡盱眙縣水利局等相關部門協助回覆。“我們只是鎮政府，也在等上級部門的回覆。”

另一方面，數次變化的土地面積也引起了周維君的疑慮。

在徐克懷與前進村簽署的第一份合同中，承包土地的面積為2800畝。2012年12月6日，在前進村村委、淮河鎮相關部門人員以及徐克懷的三方見證下，該土地經丈量毛面積確認為845。31畝，扣除東、北、西三面圍堤115畝以及南面與另一公司交界堤溝12畝後，實際淨面積僅為718畝。

但更讓人感到奇怪的是，記者獲得的一份檔案顯示，淮河鎮政府於2013年4月開具證明，認定上述土地面積約1200畝。

記者獲得的數份檔案顯示，2010~2013年間，涉事土地面積多次發生變化，最終被淮河鎮人民政府認定為1200畝。

《等深線》記者 郭陽琛  製圖

“一開始籤的合同確實是2800畝，按照約定我先支付100萬元，前進村先給了整塊土地最下方的一塊‘尖角’，這個就是現在認定的1200畝。”徐克懷告訴記者，但直到當年10月，剩餘的土地仍未拿到。“我們做水產養殖每年春天要投產，我等不及了，加上當時地價漲到500元/畝·年，前進村也想跟著漲價，所以最後乾脆不要了。”

至於718畝和1200畝的前後差異，徐克懷錶示：“在2010年前後，很多人都不看好那邊的土地，包括淮河鎮自己也覺得，所以當時也想給我一些優惠，畝數就適當少算一點。另一方面，土地丈量時僅僅是在壩上走了一圈，但壩外還有很大的一塊都還沒量到，所以後來開證明讓我去辦養殖登記證就定為1200畝。”

捲入公職人員受賄案

很難想象，當時的徐克懷，作為一名畢業8年來一直投身農業的“熱血青年”，還曾榮獲共青團中央和農業農村部共同授予的“全國農村青年致富帶頭人”，他的“江蘇省高效設施漁業專案”竟然會捲入當地農委一公職人員的濫用職權、受賄案中。

據江蘇省盱眙縣人民法院刑事判決書（2014）盱刑初字第0525號內容，2008～2010年，梁宗林作為盱眙縣農業委員會某科科長兼縣某技術指導站站長，在盱眙縣的高效設施專案申報過程中，在明知申報單位不符合申報條件的情況下，仍安排孫某幫助申報單位編制虛假申報材料，且幫其稽核透過並積極向上申報，導致國家專項資金損失250萬元。

此外，2008～2014年，梁宗林利用職務之便，多次非法收受他人財物共計價值35。98萬元，為他人謀利。

最終，盱眙縣法院判處梁宗林犯濫用職權罪，判處有期徒刑二年六個月；犯受賄罪，判處有期徒刑七年六個月，並處沒收財產三萬元；決定執行有期徒刑八年六個月，並處沒收財產三萬元。

據悉，梁宗林所任職務主要負責盱眙全縣水產生產、規劃與統計，水生物資源開發利用及保護，水產品質量安全監管，高效某某專案組織申報與檢查等；以及全縣水產養殖技術推廣與服務等。這樣的職責讓梁宗林成為申報高效設施專案的決定性人物之一。

徐克懷告訴記者，政府因為惠農，會給予一定的補助資金，讓申請者能夠完善農業生產。由於他當時已經投資大概四五百萬元，投資額相對較大，所以具備了申報的條件。

當時他面臨的主要問題是確定專案的申報主體，究竟是選擇公司、合作社、養殖大戶還是家庭農場？

2013年，在當地用合作社申請專案十分流行，加上盱眙縣農委的“建議”，徐克懷便成立了盱眙縣淮河鎮夾賀橋水產養殖專業合作社，以岳父吳淮江為名義上的負責人，而徐克懷則作為合作社的工程師。一年後，徐克懷收到了36萬元的專案基金，還有24萬元要等到專案驗收之後才能發放。

“合作社和新大運公司說起來有點像有些政府部門一樣，就是一套班子兩塊牌子。農委跟我溝通的時候，也建議我以合作社來申報，淮河鎮和前進村也讓我用合作社，這樣大家都好看一點。所以這個絕不是騙取國家農業補貼，以我當時的條件用其他主體也能申請到，只是換了個更好的名頭。”徐克懷直言道。

上述法院判決書顯示，2012～2014年，梁宗林為徐克懷申報“蝦蟹高效設施標準化養殖示範基地建設”專案謀取利益，先後5次非法收受徐克懷所送的價值5000元的購物卡、現金1萬元，總共1。5萬元。

此外，被盱眙縣人民法院確認行賄的還有許小濤。2011～2014年，梁宗林三次非法收受許小濤所送的價值2000元購物卡和現金2。2萬元，共計2。4萬元，併為其牟利。

“法庭認定的事實不一定是客觀事實，可能有些誤差。”徐克懷告訴記者，許小濤是否行賄他並不清楚，但自己確實在申報到專案的時候感謝過樑宗林，但數額和判決書上的內容並不符合，有些是檢察院自己做的調整。“當時處於反腐階段，檢察院的人找我們說：‘我就是要辦這個人的，你們配合我工作就行了。’”

不過，徐克懷也向記者承認，自己確實和梁宗林一起吃飯、喝酒，過年過節也會買些禮物。“當時送過購物卡，大概一兩千塊錢，真的是出於一種內心的感激。”徐克懷說。

記者獲得的相關檔案顯示，2014年4月，徐克懷作為法定代表人，又以同樣的專案申請當年的高效設施漁業專案，但這次“馬甲”變為新大運公司，申報文號為蘇財農【2014】34號、蘇海計【2014】11號，專案屬性為改建，期望申請100萬元的財政補助。

徐克懷錶示，這僅是一份草稿，並未正式申報。值得一提的是，三個月後，經盱眙縣人民檢察院決定，盱眙縣公安局對徐克懷此前行賄的梁宗林執行刑事拘留。同年7月24日，被公安局執行逮捕。

“這不是典型的一魚兩吃？為了這兩次申報專案，徐克懷沒有經過前進村批准就私下把土地轉包給岳父吳淮江。”周維君認為，徐克懷此舉目的就是騙取農業補貼，“透過行賄他拿到了第一筆補貼，要不是梁宗林當年正好被查，說不定第二筆100萬元也已經騙到了。”

之後，在周維君的舉報下，徐克懷被盱眙縣公安局以詐騙罪立案，但很快被取保候審，之後兩次遞交檢察院都以證據不足發回公安重審，直到現在還未結案。

涉事土地為行洪通道

2015年，周維君經張逢引的牽線搭橋，拿到了這1200畝土地的三分之一股權。但由於對土地股權產生糾紛，從2016年至今，徐克懷和周維君已陷入多起互訴的民事案件中。

正當周維君苦於打官司時，2018年8月前後，水利部淮河水利委員會工作人員的到訪打破了平靜。“淮委到地裡來打建築樁，打完樁後不到兩個月，又把樁全部拔掉了。當時也沒在意，後來到國土部門一查才發現這片土地都是淮河行洪通道。”周維君表示。

記者獲得一份由盱眙縣水務局簽發的檔案顯示，涉事地塊於1977年由淮河鎮前進村開挖成魚塘對外發包，1987年由花園漁場接手管理，開始為分戶發包，各農戶經營，後期又歸前進村所有，於2005年由村集體整體對外發包。“經查，該地塊屬於行洪通道。”

“前進村就確實在淮河主幹道上，而且由於村裡灘塗過多，很容易造成河道淤積、行洪不暢。”村幹部張弛偉（化名）向記者直言道。

盱眙縣水務局的答覆意見認定上述涉事土地為行洪通道。

受訪者提供

事實上，早在2006年12月，江蘇省人民政府蘇政復【2006】99號《省政府關於省管湖泊保護規劃的批覆》的配發地圖中，便明確該地塊為洪澤湖行洪通道 。

水利部淮河水利委員會政策法規部工作人員在接受記者採訪時表示，行洪通道的主要功能就是行洪，通俗地講就是洪水來了之後起到釋放洪水的作用，讓洪水可以從這個通道流過去。“《漁業法》就明確規定了，行洪通道不能進行養殖等經營活動，淮河干流上對於這類行為更是不允許的。”

河海大學水文水資源學院教授薛聯青告訴記者，私建的圩區或堤防不但會阻隔整個河道的行洪能力，洪水退落後形成的澇也很難排走。另一方面，旱季時圩區要種植會從河道取水，也不利於整個河道的生態維護，農業及居民生活也會造成水質汙染問題。

“我們做了很多洪澤湖流域的地圖遙感，可以看到水面面積和實際原湖區的面積對比起來完全不一樣。湖邊上現在很多都是被圍墾的，有一些是政府劃定的範圍屬於保護型；有一些則是私自佔據在河道兩側開墾的，這部分無疑需要靠執法部門加強管理。”薛聯青說。

但淮安當地主管部門卻給出了一套不一樣的說辭。2020年11月10日，盱眙縣防汛防旱指揮部一官員告訴記者，對於侵佔行洪通道進行養殖、經營等行為，《防洪法》管理規定也沒有明確提出不允許。法規只是提到不允許影響行洪，除此以外沒有提到具體不允許做哪些事。所以在實踐中，如果僅是普通的耕種、水產養殖還是被允許的。

盱眙縣水務局辦公室主任則表示，前進村位於鮑集圩行洪區內，但並不是主要的行洪通道，淮河以及團結河才是該地區的主行洪通道。“單純養魚不會影響行洪通道，除非搞圍網或是打靶子，這些屬於違建影響行洪，一旦發現就會要求拆除。”

那麼，是否影響行洪由什麼部門具體如何認定呢？上述防汛防旱指揮部官員表示，江蘇省水利廳每年都會用衛星進行航拍，從2010～2012年開始有了底圖，2013年以後如果拍到和底圖不一樣的地方就會被拆除。“我們盱眙這邊，2013年後的新圈圩全部要求拆除。”

但2020年10月16日，記者現場調查發現，上述前進村1200畝土地位於淮河分支的正中央。站在溜子河特大橋上遠遠望去，岸邊設立的圍欄隱約可見。走上灘塗後，更有高出地面將近半米的簡易堤壩，而這些不少都是2015年前後陸續建造的。

汛情嚴重險些炸圩洩洪

盱眙縣處於江蘇省中西部、淮河下游，洪澤湖南岸。境內地勢西南高，多丘陵；東北低，多平原；呈階梯狀傾斜，高差懸殊220多米。有底衫、丘崗、平原、河湖圩區等多種地貌，素有“兩畝耕地一畝山，一畝水田一畝灘”之稱。

所謂“靠山吃山，靠水吃水”，一直以來，儘管周邊百姓明知這些灘塗屬於行洪通道，但依舊會像“自留地”一樣在此養些魚蝦。

公開資料顯示，淮河也是新中國第一條全面系統治理的大河。由於淮河上游地貌特殊，水流來得非常快，但是淮河的雨卻“走”得非常慢，所以在20世紀50年代時國家就啟動了淮河行蓄洪區安全建設。

上述前進村涉事灘塗位於淮河一段支流的正中央，距離洪澤湖也不過幾十公里。可以明顯看到，至今灘塗臨水處仍插滿了圍欄。

《等深線》記者  郭陽琛 攝

前進村便是典型的例子，新中國成立後便有百姓生活於此，後來村子所在的鮑集圩被列為行蓄洪區。由於看到獲取經濟效益的空間，前進村村委會開始將這些屬於行洪通道的灘塗地統一向外發包，每年能夠獲得幾十萬元的收入。

據張弛偉介紹，這些灘塗地主要集中在紅興灘、賴蛤灘、阜淮灘等灘塗，但所屬比較複雜，大部分原屬於盱眙縣林業局下屬單位。“經過我們村往外發包的灘面行洪道大概近3000畝，都是跟村委會直接籤的合同，大部分租給了當地村民，也有一些分包給了企業，今年最後一塊350畝的土地也分包出去了。”

“現在淮安、盱眙這一片，類似情況的土地還有很多。不同於耕地，漁業使用的土地大多是邊角料。”科班出身並多年從事水產養殖，也讓徐克懷對此深有感觸，中國很多地方的行洪區在沒有洪水時，可以充分利用這些土地，也允許耕種、養殖，甚至可以蓋房子，只不過行洪時造成的損失需要自己負責。

這一點當地村民也有同感。往年，夏天汛期水位最高時沒出地面16米多，不僅路上積水，下游的村房很多也被淹沒。今年夏季，淮河汛情尤為兇猛，鮑集圩差點迎來設立後的“第一炸”。

多名前進村原村民告訴記者，七八月份，淮河中上游汛情嚴重，加之當地也連日下雨，“淮河水很快一片片地漫過圩和村民自制的堤壩，甚至村委會前也是一片汪洋，養殖的魚蝦很多都被沖走了，我們的收益都是靠天吃飯”。

回憶起當時場景，張弛偉仍是心有餘悸：“眼見淮河水位一路高漲，今年本來準備炸圩放水，縣裡炸藥都準備好了，考慮到炸掉的話，盱眙縣城安置不了鮑集圩這麼多人，最後還是保下來了。”

另一方面，近年來，由於當地政府對於防洪防汛的逐步重視，前進村想要繼續發包的“規矩”也多了起來。

記者注意到，2019年1月，根據水利部、淮河水利委員會和江蘇省水利廳河湖執法督查要求，淮安市盱眙縣政府組織對江蘇歐力港口產業園有限公司（以下簡稱“江蘇歐力”）違法佔用淮河干流盱眙段河道建設的建築物、構築物進行拆除。

據《科技日報》報道，2016年8月，江蘇歐力擅自在淮河干流盱眙縣河橋鎮境內河道管理範圍內的主要行洪通道上填埋漁塘，圍墾河道，墊高灘地，面積達115畝。同年10月，該公司開工建設糧食儲備庫，嚴重影響行洪安全。2018年，水利部就將“江蘇歐力非法填埋淮河干流盱眙段河道建設糧食儲備庫案”作為全國重點水事違法案件進行掛牌督辦。

張弛偉表示，正是從2019年開始，每次村裡想要對外發包都要上報。“標的面積200畝以上的要經過縣平臺，競標金額超過10萬元也都要去縣招標辦理招標。”

難解的“歷史遺留問題”

“很多圩或者圍網雖然也在行洪區或行洪通道範圍內，但因為歷史太悠久了我們也沒法弄。按照現行的劃分標準，鄰縣的宿遷泗洪半個城區都在行洪區裡，那麼泗洪就不建設了，停止發展嗎？”盱眙縣一名官員感慨道。

記者採訪瞭解到，之所以相關侵佔行洪通道是否違規難以界定，並且執法難度較大，歸根結底在於許多圩的誕生遠遠早於相關法規釋出。退圩還湖所產生的民生問題，也並非一朝一夕能妥善解決，故此地方政府往往“有心無力”，只得等待省級部門的指示。

上述官員表示，前進村所在的鮑集圩比較典型，上個世紀五六十年代便開始有百姓居住生活，而《防汛法》直到1997年才頒佈。“這些土地現在也都在基本農田範圍之內，很多堤壩也是很早之前建造的。後面承包土地的人私建的圍欄，具體是哪一年也很難界定，就算是非法的也沒法去執法。”

2020年6月，前進村併入腰灘村，該村距離安徽省僅一河之隔。自上個世紀五、六十年代起，便有百姓祖祖輩輩生活在此。

《等深線》記者 郭陽琛 攝

“執法確實有難度，目前看來除了遷移沒有更好的辦法。”在薛聯青看來，侵佔行洪通道對於當地水質也會引發問題，而洪澤湖還要承擔一部分南水北調的輸送任務，所以該遷的必須要遷。當地對這個應該有一個規劃，可以從禁止養殖、攔網等措施逐步做起，也可以在適當的區域劃分一些蓄滯洪區，可以准許進行養殖、種植。

薛聯青指出，行洪通道的產生確實由於歷史時期和自然環境的改變，淮河的治理必定需要將下游洪澤湖的一些區域作為給洪水預留的通道。“原來有人住著不代表就沒有洪水，只是起初技術手段比較落後，可能一大片全淹掉了。現在為了最大化地保證人民生命財產安全，有規劃性地引導洪水從我們想要它去的地方走，所以把行洪通道的高度上升到法律法規，從水利規劃上講是沒有任何問題的。”

事實上，今年8月，江蘇省水利廳有工作人員也曾來到前進村在內的盱眙縣各大村莊，針對侵佔淮河或洪澤湖行洪通道的灘塗地進行初步摸底。

據盱眙縣防汛防旱指揮部官員透露，省水利廳之所以到現場勘查，目的就是確定該地是否需要退圩還湖。“現在省廳正在單獨編制有關洪澤湖退圩還湖的規劃，這個規劃還沒有形成正式定稿，但徵求意見稿我們看過了，目前還不包括前進村這一塊。”

那麼在盱眙這個遍地灘塗的地方到底有多少侵佔行洪通道的土地需要清退？又有哪些類似於前進村卻尚未納入清退規劃呢？認定是否需要清退有怎樣的標準呢？

該官員僅表示，是否清退並非由盱眙縣決定，而完全根據上述江蘇省水利廳的規劃。“目前具體的清退面積在調整中，我們收到的省廳檔案上都只說是‘近期’，還沒有一個準確時間。如果相關土地被確定清退，省裡會撥款補貼。”

“水利廳說是政府會給予一次性補償，但現在都還沒有定論。像我們這種偏遠農村，就靠這個村集體經濟了，這些土地禁止養殖經營後，我們村民失地後怎樣還能獲得可持續的收入呢？”張弛偉也是隱隱擔憂。

“確實民生方面比較難辦，不管是遷走還是收回侵佔土地，都涉及到各式各樣的賠償。”薛聯青曾到淮安實地調研走訪，她認為當地的私圩非常零散，大多是一家一戶的，強制執行很容易激化社會矛盾。“我覺得現在也只能是慢慢維持不再擴充套件，還是要花時間、慢慢磨合找到一個平衡點，為百姓找到適合謀生的環境，讓他們自己願意主動遷出來，後期的違建清理工作才有施展空間。”