本文轉自微信公眾號“鏡廳論道”
作者 | 宋偉，中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員
中國人民大學國際關係學院教授
在國家間的領土爭端中，怎麼樣才能有一個所謂的完全公平合理的解決呢？本質上是沒有的。國際仲裁只是一個相對合理的方式罷了。但尊重國際法和國際仲裁，至少可以減少一部分的衝突。如果能夠透過國家間的互諒互讓的協商，自然能夠獲得更加合理的解決。
上一篇（《“先佔”對於領土取得有多大意義？》）在討論“先佔先得”這樣一種領土取得的方式時，提到了1928年的帕爾馬斯島案例。1898年西班牙戰敗，按照《1898年巴黎協議》將菲律賓割讓給美國，其中就包括帕爾馬斯島。後來荷蘭表示反對，也聲稱擁有帕爾馬斯島的主權。美國和荷蘭在荷蘭海牙的常設仲裁法院進行仲裁。在這個案例中，荷蘭表示，西班牙人率先發現了作為“無主地”的帕爾馬斯島，但是並沒有對這一島嶼實施“有效控制”，或者所謂的“實際統治”，因此其最初發現只是初步的“歷史性權利”，而不是完整的主權，而荷蘭進行了持續和有效的管理，因此該島的主權就已經轉移到了荷蘭這一邊。常設仲裁法院最後接受了荷蘭一方的主張，將帕爾馬斯島判給了荷蘭。
位於荷蘭海牙市郊的和平宮，它是聯合國國際法院、國際法圖書館和國際法學院所在地。
帕爾馬斯島案是關於領土爭端中有效控制原則的一個經典案例。它既涉及到所謂的“先佔”原則，也涉及到所謂的“有效控制”原則。
這一案例中的第一個爭議點是，帕爾馬斯島能否算作“無主地”？
事實上，對於所謂的“無主地”的認定，是帶有一定的強權政治色彩的，例如非洲的部落社會在殖民者眼裡就是無主地。帕爾馬斯島位於當時的荷屬東印度（今天的印尼）和菲律賓之間，島上存在著土著居民，但可能菲律賓並沒有實施有效的控制或管轄——在當時的歷史條件下，缺乏主權觀念和交通技術的東亞國家，是很難對這些島嶼實施有效控制或管轄的。
這一案例中的第二個爭議點是如何認定所謂的“有效控制”。
按照當時仲裁法官胡伯的解釋，對於帕爾馬斯這樣的只有少量土著居民居住的遙遠島嶼，政府不可能也沒有必要持續不斷地實施控制和管轄，這個只要考察爭議時的情形就夠了。美國和荷蘭的爭議發生在1906年，當時美國的一位軍官到帕爾馬斯島旅遊，發現島上懸掛著荷蘭國旗，雙方的領土爭議從此開始。那麼，考察1906年及以前的情形，荷屬東印度公司1677年開始就已經將這一島嶼納入到自己的殖民地範圍並且進行了一定的管轄，例如懸掛國旗、管理移民等。這些管轄的行為可能不多，但是連續性的，而且西班牙對此並沒有提出過反對。因此，荷蘭對帕爾馬斯島的管理具備了
有效
性、公開性、連續性、和平性
等基本特徵。正因為這幾個方面的特徵，荷蘭對帕爾馬斯島的管轄可以被視為“有效控制”或者“實際統治”。
對於美國方面所提出的帕爾馬斯島更加臨近菲律賓、所以應該劃給美國（菲律賓當時是美國的殖民地）的理由，胡伯也給予了否定的裁決。胡伯在裁決書中表示，地理上的臨近可以成為各國在政治協商領土歸屬時的一個因素，但是國際法上從未把領土的毗鄰性作為劃分主權歸屬的一個依據。
有效佔領是相對於“象徵性佔領”和“簡單佔領”而言的，對於國家的管轄和控制行為提出了更高的要求。所謂的公開性，就要求政府行使的管轄應該是公開的、不能是偷偷摸摸的，最好是公開通知其他國家。事實上，透過1885年《柏林會議總議定書》確立的，關於“有效控制”的初步原則，就不僅要求實施“實際”統治，還要求“通知”他國。公開性的要求，是為了讓其他同樣有領土權利訴求的國家知道、進而及時提出抗議。如果在有效控制的過程中，有別的國家提出抗議，發生衝突，那麼這種控制就不是“和平性”的，也就不是有效的。和平性的要求構成了對強權政治的限制，也就說，有效控制如果不是和平進行的，而是透過以強凌弱的方式進行的，那麼就不屬於有效控制，而屬於侵略或者征服。有效控制的核心是有效，是要對所控制的領土實施一定的、持續性的管轄和保護，例如維持社會治安、收稅、建設基礎設施等等。這本質上也是最低的人道主義要求，是權利與責任相一致的體現。如果僅僅是發一個宣告，但是沒有任何的實際管轄行為，一般被認為是“象徵性”控制，當然這樣的“象徵性”控制也是有意義的，尤其是當發生領土爭端的時候。
帕爾馬斯島風光
有效控制原則的高標準，意味著不能簡單將其等同於簡單發現或者強制控制。例如，有效控制的主體必須是一個國家的政府，而不是私人。如果漁民發現了某個島嶼，甚至進行了一定的建設——諸如修建燈塔，這些都不構成有效控制，因為這是私人行為。私人行為必須獲得明確的政府授權或者是在政府主導下進行的。如果是政府修建燈塔，那麼就具有一定的有效控制的意義。如果政府能夠實施更具有權威性的徵稅、駐軍、海岸巡邏這樣的行為，那麼就是典型的有效控制。而且，這些行為必須是持續性的。所謂的持續性，針對的是一個較長時期而言的，並不是每時每刻都實施管轄。持續性意味著這種管轄不能出現長時間的中斷。在帕爾馬斯島的這個案例中，西班牙在發現島嶼之後並沒有實施持續性的管轄，從而導致了原始權利的喪失。
從這一案例出發，有效控制原則逐步成為國際法院在仲裁領土爭端中的一個重要原則。原因在於，無主地越來越少，許多的領土爭端都是已經被發現的土地。有效控制原則的本質，是承認領土爭端的現狀，透過承認現狀來減少國際衝突。既然某一塊領土已經長期被一個國家所控制、別的國家也沒有提出異議，那麼，新出現的領土爭端最好就是在維持現狀的原則下解決。從這個角度來說，有效控制原則就是維持現狀原則。但是，維持現狀並不等於公平合理。有效控制原則有一定的合理性，但並不是最合理的。由於許多國家是後獨立的、後崛起的，並不一定有及時的主權意識、海權意識，自然也就不可能實施所謂的有效控制，這樣的話，有效控制原則本質上對後來者是不利的。
許多國家對有效控制原則的片面理解，帶來了一定的負面效果，即各國紛紛試圖改變領土控制的現狀，從而採取大膽和冒險的行動，這必然激化國家間的矛盾。例如，在上面的案例中，假如說爭端發生在西班牙和荷蘭之間，西班牙意識到自己長期缺乏對帕爾馬斯島的有效控制和管轄，進而採取更多的措施，例如拔掉荷蘭國旗、在帕爾馬斯島的12海里領海範圍內巡邏（當然12海里領海成為國際法是到1982《聯合國海洋法公約》才最終確定下來，17世紀可能是3海里或者其他說法），是否就能改變荷蘭對於該島的有效控制現狀呢？
答案是否定的。如果說可以透過強制的方式改變有效控制的現狀，從而獲得國際法的認可，那麼這就意味著有效控制原則與赤裸裸的弱肉強食沒有任何區別了。因此，在判定某個國家是否實施所謂的有效控制時，涉及到所謂的“關鍵日期”的說法。所謂的“關鍵日期”，一般指的是兩國圍繞某個領土歸屬出現爭端的日子。在帕爾馬斯島的案例中，“關鍵日期”指的是1906年的某月某日，即那個美國軍官旅遊回國後，向當局報告，美國與荷蘭之間的領土糾紛開始的那一天。在那之後，不管美國政府採取什麼樣的行為，包括武裝佔領，都不意味著改變了荷蘭對這一島嶼的有效控制；相反，美國政府的行為只能被視為“侵略”。“關鍵日期”標準的存在，一定程度上可以防止出現赤裸裸的強權政治行為。
白礁島的地理位置
與“關鍵日期”相聯絡的，還有所謂的“禁止反言”的原則。這一原則一定程度上也是禁止強國違反自己的諾言、透過所謂的有效控制來取得國際法的認可。在馬來西亞與新加坡圍繞白礁島的領土爭端案例中，“禁止反言”的原則就發揮了重要作用。白礁島位於新加坡海峽與南中國海交匯的地點，它離馬來西亞柔佛州僅13公里，距新加坡東部海岸有60多公里。國際法院考察歷史後認為，在19世紀40年代之前白礁島屬於當時的柔佛王國（即馬來西亞前身），但之後發生了顯著的變化。但是，柔佛王國和新加坡都在英國的殖民統治之下。1953年6月12日新加坡殖民地秘書向柔佛蘇丹國英國法律顧問發出一封信函，詢問新加坡的領土範圍，特別是關於白礁島的法律地位問題。在1953年9月21日的回函中，柔佛王國答覆道：柔佛當局並沒有對白礁島的主權權利。在馬來西亞和新加坡都獨立之後，白礁島自然應該隨之劃給新加坡。在這種情況下，馬來西亞就不能違反所謂的“禁止反言”的原則。考慮到新加坡對白礁島實施了比較多的有效管轄行為，最後，國際法院將該島嶼判給了新加坡。
在國家間的領土爭端中，怎麼樣才能有一個所謂的完全公平合理的解決呢？本質上是沒有的。相比有效控制原則的仲裁方式，透過政治協商、合理照顧各方訴求的方式往往才是最好的解決方式。但問題是，隨著領土民族主義的興起，將領土神聖化以後，各國已經很難透過妥協的方式來解決領土爭端了。國際仲裁只是一個相對合理的方式罷了。關鍵還在於，破除領土民族主義的極端情緒，認識到一個國家的強大和崛起，更多靠的是先進的制度、充滿創新活力的社會、可持續的發展方式，而不是還停留在佔領全世界的農業時代的思維方式。尊重國際法和國際仲裁，至少可以減少一部分的衝突。如果能夠透過國家間的互諒互讓的協商，自然能夠獲得更加合理的解決。
（本文系宋偉教授“國際法視角下的國際關係”系列專欄文章，配圖來自網路。）
作者簡介
宋偉，中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員，中國人民大學國際關係學院教授、博士生導師。1997年進入北京大學國際關係學院讀本科，本科、碩士、博士都在北京大學完成，博士期間赴日本早稻田大學留學，2007年獲得北京大學和早稻田大學雙博士學位。2007年起留校任教，先後擔任北京大學國際關係學院講師、副教授。2015年8月經人才引進到中國人民大學國際關係學院工作，擔任教授、博士生導師。從本科時期起就在國內頂級期刊上發表學術論文，到目前為止，已經發表專著兩部，學術論文五十餘篇。
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