在秦朝一統六國一來，中央集權制封建王朝的2000多年曆史上，一個明顯的趨勢是封建王朝中央王朝朝廷逐步犧牲地方官府的權力、威望和規模，加強自身的權力、威望和規模 。

特別是在明清兩朝的500年中，這種集中趨勢更為明顯，步子也更快。

與此同時，另一種內外關係之間，即內朝的皇帝和他的親信集團的權力不斷加強，而外朝文官系統中的高階中樞官員和大臣的權力則不斷削弱。

雖然內外兩朝是由高階文官，包括某些品級極高的文官組成，而某些最高品級的重臣又一身兼二任。

但上述朝堂結構性質變化的意義卻在於，象徵著文官最高地位和士紳地主階層最高榮譽的外朝，逐步喪失了其當廷奏議、決策、諫阻的權力，這些權力在中國封建社會早期曾經使文官士紳和社會精英成為制衡專制封建帝王的主要力量。

有宋一代（960―1279年）這種制衡力量已受到很大削弱。

明初於1380年，宰輔或謂“丞相”之位被廢除，使整個文官集團徹底失去了主導，丞相職權轉移到皇帝手中。

由於沒有恰當的相應政治體制可以取代丞相的諮詢職能，皇帝就身兼起丞相的職責，披覽大量檔案的日常重擔，藉助侍從（明朝喜歡使用宦官，清朝喜歡使用旗人貴族）就成了皇帝們的權宜之計。

雖然在15、16世紀逐步建立起了宮廷文書機構來輔助朝政，這卻未能恢復以前封建王朝外朝所具的職能。

清朝統治者並未改變這種局面，相反，他們的集權比明朝更進一步，直到18世紀初，對權力十分敏感的雍正皇帝才建立了一個準內閣的半機密性質的軍機處。

為顯示其重要性，軍機處設在宮廷內苑，毗鄰皇帝寢宮，甚至遠離內宮的日常活動。

也就是在雍正皇帝手裡，權力由外朝向內朝的轉移徹底完成了。

雖然外朝失去了官僚領班的地位，但在明清兩代其所承擔日常工作的規模和範圍還是略有增加。

在晚明全國大約總數有1。25萬個官位，其半數設定在京城，半數分佈於大約15個行省和1500個地方行署。

張仲禮曾統計出，19世紀大約有2萬個行政職位，一半在京城，還有一半分佈在清朝各大行省和地方機構中。

雖然中國人口在這一時期增加了兩倍，官府官員卻只增加了大約60%。

清代地方行政官員平均每縣5名，而他們所轄縣的平均人口卻由10萬增加到25萬。

在京城的高度專門化和分權的行政機構與地方官府機構形成強烈對比，地方官員與京師官員受過同樣的訓練，有同樣的知識基礎和能力，卻要充當萬金油來處理各種非常繁雜的事務。

很明顯，大都市的行政機構及其職能與地方政權的工作相比，對於王朝統治者有更為重要的意義。

然而令人費解的是，王朝統治者並沒有嘗試更好地利用國內廣泛的行政管理資源，來擴大朝廷的施政範圍，開發稅收潛力和資源徵調的潛力，或組建一個更大更積極的政治機構以謀求朝廷和國家的利益。

他們曾經有可能做到這些嗎？

這個問題對分析清朝推動現代化變革的能力有關鍵意義。

清朝的力量問題，在中國學者中一直爭論不休。

它的行政決策和職能的中央集權化對政治權力的行使究竟有多大的意義？

清朝早期曾有機會後來又有迫切需要來加強國家管理，卻都未能作出成功的反應，這是因為決策的失誤呢，還是權力本身具有的侷限性使它別無選擇？

在所有可能的答案中，有兩種最重要：

（1）清朝最初在軍事上是強大的，它的文官政府由於18世紀早期的行政改進明顯地變得更為強大，但這種加強了控制能力的文官機構最終也有搬起石頭砸自己腳的一面，導致清朝走向衰弱，而19世紀的社會危機又使這種衰弱進一步加深；（2）清朝一直處於結構性的衰弱中，被迫放棄一部分權力以取得漢人精英集團的支援。

在19世紀中，它只是失去了早先的強大外表，而並未嚴重喪失其早已有了缺陷的行政能力。

儘管有種種缺陷和行政壅蔽的諸種因素，前期清朝的中央集權制在實際施政過程中的表現比起任何沒有進入現代化的古典國家都不遜色。

如果強調其消極方面，清朝特別充分地發展了它對行省和地方官府，以及對整個社會的恐嚇和控制。

但從更積極的方面來看，官府中任職的官員都有能力並受過良好的正規訓練，他們須把行政管理的所有活動皆一式三份地向上司作完備、系統的報告。

這些官員都服從精心制定的行政管理法規和先前慣例總之，他們能滿足我們給政治現代化設想的那些有利條件的要求。

我們必須假定清廷在確有能力的時候主動選擇了不去充分利用其相對集權的國家制度結構。

清朝前期和中期的兩次例外只表現出這種選擇內在的反常，這大大加強了那種認為清王朝的失敗是根源於王朝高層的決策的失敗，而不是根源於傳統思想文化的強大惰性的論點。