核心提示

永久基本農田是耕地的精華，新《土地管理法》明確國家實行永久基本農田保護制度。對永久基本農田實行特殊保護是耕地保護工作的重中之重，是國家意志和剛性約束。

日前，中國農業大學組織相關專家學者，以影片連線方式共同探討如何完善落實永久基本農田保護制度，確保國家糧食安全，併為耕地保護相關工作建言獻策。

01 永久基本農田制度是最嚴格的耕地保護制度的核心制度

永久基本農田制度穩定了我國耕地數量和格局，保障了糧食連年豐收和站穩新臺階，同時增加了建設佔用成本，提高了土地節約集約利用效率。中國農業大學張鳳榮表示，一方面要正確理解耕地和基本農田的概念，耕地性質不能變，種草種樹挖魚塘建“生態園”的農業結構調整不可取。基本農田上升為“永久”，在管理上需要更加嚴格，還要注意避免建設專案以國家重點建設專案之名的“搭便車”行為。另一方面要正確理解耕地保護和生態建設的關係，正確看待耕地佔補平衡制度，從後備耕地資源、經濟收益、耕地質量保護角度全方位分析補充和佔用耕地行為。

浙江大學吳宇哲提出，保護永久基本農田就是保護優質耕地，如果能保證在中國人口高峰時期實現人均1畝地，糧食安全就有了最堅實的保障。新時代耕地保護轉型更要強調對永久基本農田的特殊保護，將永久基本農田數量和佈局的穩定作為新時期耕地“紅線”的核心內涵和政府耕地保護工作的首要職責。

提到近年我國耕地保護政策，南京大學金曉斌指出了“兩個轉向”：一是短期目標轉向長期目標，即隨著耕地多功能性概念的認可，耕地保護目標逐漸從高度集約發揮耕地糧食產能轉向以“休耕輪作”為代表的可持續集約化；二是行政途徑轉向經濟途徑，即以佔補平衡、增減掛鉤指標交易為代表的經濟途徑將成為提升耕地保護意願及效果的新動能。

保護永久基本農田，永久保住子孫後代的“飯碗田”，任重道遠。自然資源部國土整治中心鄖文聚表示，永久基本農田是鑲嵌在美麗中國神州大地上的“祖母綠”，是炎黃子孫世代相傳的最寶貴資源，我們有責任有義務把永久基本農田劃準、穩住、建強、用好。

在南京農業大學吳群看來，新《土地管理法》增加了對永久基本農田保護的條款與內容，但針對“永久”保護還應該更加“嚴格”。他認為，佔用耕地與開發復墾耕地應以質量有提升為前提，杜絕“佔優補劣”；一些國家重點建設專案選址確實難以避讓永久基本農田，應採用列舉的方式明確說明哪些情形才能佔用永久基本農田，且應當由誰來批准；要透過創新耕地資源資產價值價格機制，大幅度提升永久基本農田佔用的門檻。

02 永久基本農田制度有效執行穩住了耕地面積和佈局， 保護了優質耕地，維護了國家糧食安全

永久基本農田是口糧田，是我們的飯碗拿到自個手裡的前提；永久基本農田是保命田，是我們的糧食戰略儲備落到實處的基礎。中國科學院地理科學與資源研究所鄧祥徵分析認為，從性質上看，永久基本農田是戰略性資源，不僅要注意保護數量、質量，還要加強國家對其戰略資源屬性的管控能力。從空間位置看，永久基本農田集中連片分佈居多，這對組織生產、提升規模效益有利，要防止細碎化、破碎化。從資源稟賦看，要注重保護資源稟賦好的耕地，利用好其自然生產潛力，圍繞市場需求多產糧、產好糧。從質量看，尤其要關注永久基本農田生產潛力的動態變化趨勢，嚴防其質量下滑、產能下降。從使用權、經營權改革不斷完善的角度看，不斷提升永久基本農田的組織利用效率，打通小生產與大市場的聯絡，提高制度改革的效能、釋放生產力。從利用水平和技術角度看，要注重“人”“機”“化”並重，提升農業機械化水平，藉助現代大資料技術、無人機監控等手段實施高度智慧化的監管。

圍繞需要多少基本農田、如何滿足糧食需求的問題，南京大學黃賢金在發言中提出，長期以來基本農田數量都是按耕地面積80%以上來計算。他的研究團隊按照高標準農田資料、現狀基本農田資料、農用地分等成果資料進行不同方案測算，得出的結論是，若能實現“優地優保”，保障三分之二的耕地作為永久基本農田，就可以實現現有基本食物需求的保障。他表示，根據各省份糧食需求與供給的關係，可以將全國劃分為7種情況，如滿足糧食總需求有餘、能夠滿足糧食總需求、滿足飼料用糧加口糧有餘、基本食物用量需求、滿足口糧需求有餘、基本滿足口糧需求以及不能滿足口糧需求等。

談及永久基本農田生態管護，瀋陽農業大學邊振興和王秋兵提出，耕地與其內部及周邊的自然、半自然非耕地構成一個空間鑲嵌體，是人工與自然複合生態系統。耕地內部及周邊的自然、半自然非耕地是維持農田生物多樣性和生態系統服務功能的“生態骨架”，應作為耕地系統的生態空間。重視周邊半自然、自然非耕地的管護，適時適度將其納入永久基本農田保護和建設範圍，是權衡永久基本農田面積與生態系統服務功能的可操作途徑之一。他們建議，一是改變現有永久基本農田劃定思維和政策，從耕地系統層面將耕地與其內部及周邊的自然、半自然非耕地作為整體劃定永久基本農田範圍與生態區域；二是制定土地綜合整治和高標準農田建設中耕地系統的生態型非耕地配置（規劃和設計）標準。

中國地質大學（北京）趙華甫表示，從內涵看，基本農田已由過去的“高產穩產”耕地，過渡到紅線劃定並永久保護的“飯碗田”。從物件看，永久基本農田保護是平原農區的生態基底，是丘陵山地區農產品供給的“調壓器”，應順應現代農業發展趨勢，以大農類統籌為視角，強化高質量、連片耕地及與其有結構調整轉換關係的園地、苗圃等不破壞耕層的地類一體化保護。從劃定規則上，遵循質量優選、集中連片、傳承保護為根本原則，宏觀上應強化剛性管控，並適應國家重大戰略如京津冀協同發展、長江經濟帶發展和黃河流域生態保護和高質量發展、粵港澳大灣區建設等的推進需要，區域性彈性調整，強化統籌保護和發展的財政、規劃、產業等政策供給和配套。

03 實事求是打造穩健的永久基本農田制度，注重和體現區域差異化

目前，耕地保護面臨四重疊加風險：即優質耕地減少、耕地利用過度化、非糧化和偽生態化。四個方面產生的原因機制不同，但卻嚴重侵蝕和威脅國家糧食安全，威脅國家藏糧於地的戰略實施。面對耕地保護的嚴峻現實，中國農業大學孔祥斌提出，首先要建立糧食安全主權思想。糧食安全要依不同區域村集體的力量，提升糧食生產的效益，實現本地化糧食安全。其次，要提升佔用耕地成本，將土地收益更多反哺耕地的擁有者和利用者。再次，要調動農民主動性和創造性，提升耕地利用效益。

與此同時，孔祥斌強調應實現耕地有效保護從生態保護轉型，創新方式落實優質耕地風險管控、質量提升、整治修復、提升效益、協同保護機制。他主持的國家社會科學基金重大專案“休養生息制度背景下的耕地保護轉型研究”正契合這個主題。基於該專案研究成果，專家們進行了深入討論。西南大學楊慶媛認為，建設並完善這一制度需綜合考慮“生（耕地生態環境）—地（耕地稟賦）—錢（耕地保護資金投入）—用（耕地利用變化）—糧（糧食供需狀況）—人（耕地利用主體）”等6個重要因素，長期追蹤並聚焦於休耕規模測算、時空配置、休耕補償、休耕模式設計、休耕政策法規及監測保障機制等諸多問題。經研究並測算髮現，中國目前可休耕耕地面積約佔全國耕地總面積的6。3%~9。5%。據此，針對我國區域特點及耕地經營、管理方式差異明顯的特殊國情，精準施策提出了不同的休耕模式：生態脆弱區實行替代性休耕模式、中低產田區和耕作高度集約化區實行迴圈輪休模式、糧食主產區實行養護休耕模式；同時，對高複種指數地區可實行季節性休耕模式、農村人口外流和耕地撂荒問題突出的地區可實行“流轉+休耕”模式。

“探索實行耕地輪作休耕制度一定要因地制宜，有的放矢，不能以下達任務指標的方式盲目開展進行，尤其是東北黑土區要開展大面積休耕不可取。”中國農業大學任圖生圍繞這個話題發表了看法。

永久基本農田保護，如何落實相應的配套政策調動當地內生動力是關鍵。針對永久基本農田保護的配套制度，江西農業大學陳美球表示，“既要考慮因放棄非農化而損失的經濟補償，更要保證農業生產應有的經濟收益。因放棄非農化而損失的經濟補償，主要補償物件應該是當地政府，財政轉移支付是最常見的手段；而農業生產的經濟收益保障物件則是廣大農民，他們不只是耕地數量保護的主體，更是耕地生態、質量保護的關鍵主體，化肥農藥的使用、前後茬作物的選擇搭配、土壤培肥措施、農田基礎設施維護，都直接影響著耕地地力，關係著能否維持永久基本農田的自然產能。”陳美球同時提出，目前，專門針對永久基本農田保護區的農業生產經濟收益保障政策亟待完善。如何構建具有可操作性的永久基本農田保護配套制度體系，是一個迫切需要深入研究解決的基礎性課題。

“永久基本農田管理不是一般的行政管理，而是公共管理，需要協調好中央政府、地方政府及其職能部門、經營主體等相關利益主體的目標取向，以促使其行動一致，建設和保護永久基本農田。” 西北農林科技大學張蚌蚌提出了相關建議。一是應借鑑荷蘭、德國等歐洲國家的申請制，轉變當前自上而下的政府主導模式，由農民、合作社、涉農企業等經營主體向政府申請農田建設，調動經營主體投資農田建設的積極性、促進農田建設多元化投資。二是農田工程建設應與權屬調整、土地流轉、經營組織創新等協同推進，以解決耕地細碎化問題，建設集中連片、設施完善的生態良田，發揮農田工程設施的疊加效應。三是農田工程的建設和管護應充分發揮村組等基層組織優勢，鼓勵村組等帶領開展“一戶一田”“一組一田”“小塊並大塊”等多種形式的農田建設活動，由政府給予“以獎代補”資金補助。

04 科學監管永久基本農田，開展從管理措施到技術手段、科學認知全鏈條科技創新

耕地保護不僅僅是制度問題，更需要從科學角度看待。中國農業大學李保國認為，當前要形成耕地資源的科學認知，明確保護耕地是保護以農作物光合作用為核心的耕地生產力，在當前生態文明建設用地、改善人民美好生活的用地需求不斷增長的情況下，更加需要明確耕地保護的科學內涵。永久基本農田的核心就是要保護好優質耕地的生產能力，尤其是大城市周邊集中分佈卻又易被佔用的優質耕地，更加需要透過衛星遙感和資訊化技術手段加強動態監測監管。

“永久基本農田保護制度的建立與貫徹執行，取得了較大成效，但在技術還存在一些問題值得商榷。”中國地質大學（北京）吳克寧表示，永久基本農田應以光、溫、水、地貌、土壤劃分的土地型別和土地資源評價為基礎，將其中評價的精華作為耕地和基本農田，以土地利用現狀耕地和規劃的基本農田不一定是最優質的。因此，科學制定自然資源分類評價系統非常重要，應對耕地、林地、園地、草地、農用地開展統一的大比例尺潛力評價，並在現有耕地質量分等基礎上增加土壤汙染和生物指標開展耕地健康評價，支撐耕地“三位一體”保護。對於永久基本農田劃定問題，吳克寧認為，規程要求明確，要按數量、耕地分等以及土壤汙染情況劃定，從技術上能夠實現，但在實際工作因為地方經濟社會發展需求等原因依然很難落地。另外，劃定後的管理不足，如劃定後公示不充分導致保護承包權人或者轉包的使用權不知道是否是永久基本農田。

永久基本農田需要以科技力量破解保護難題，圍繞保護耕地生產力和維護耕地健康水平做好科技支撐保障。中國農業大學湯懷志提出，要加強耕地資源系統認知，最佳化以土壤為核心的土地資源空間結構和佈局；加快實施圍繞生命共同體理念加強耕地健康修復和生態良田構建的土地綜合整治模式；面向“三位一體”源頭管控，提升耕地資源全程監測監管能力，圍繞耕地精細化保護、智慧化管控加快科技創新，提供永久基本農田動態監測、系統診斷、風險評估、科學決策的全鏈條系統解決方案，整體提升耕地保護科學決策與科學管理水平。

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作者：湯懷志

作者單位：中國農業大學

原標題：《如何守住“飯碗田”？專家這樣說……》