錢穆先生在《中國曆代政治得失》一書中，透過對於制度得失的評議來觀察政治得失，也就是說，制度在政治領域中佔有非常重要的分量。對於“制度”，學界有不同的概括和理解。大致上講，可以說制度是一定歷史條件下形成的法令禮俗和基本規範，是制約政治活動、社會活動的行為框架。

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有學者強調：“制度的最基本要素就是結構、功能和形式，所以形式排比和結構分析，是制度史研究的基本方法。”也有學者指出：制度分為“無意中逐步形成”和“有意建構”的兩種型別，即一類是“經歷長久，約定俗成，無意中逐步形成的家族、倫理、信仰、儀式、節慶等”；另一類是“為特定需要、目的（如政治、社會、經濟、軍事、法律等），依特定權力分配關係、標準和程式（如地緣、血緣、財富、才德能力、意識形態、公民大會、議會、鄉舉裡選或科舉等）而有意建構出來”的多重秩序網路。不管是活在今天，還是活在歷史上某個時間、空間裡，我們其實都生活在多種秩序形成的交叉網路之中，而不是在某種單一秩序裡。如果放在中華文明和世界文明程序的更大背景中看，制度就是政治文明的底色，是政治文明的支撐與映襯。制度所維繫的正是特定的秩序。我們判斷一個國家、一個政權、一種體制，其走勢是否適合於文明程序，很大程度上是要觀察它的制度及其執行。

我們知道，制度本身是有生命的，有它的節奏、韻律，歷經形成、生長、發展，可能不斷完善，也可能走向衰亡。追蹤、觀察、多維度反思這一過程，正是制度史的“生命”所在。

當說到制度、規則的時候，我們首先想到的是相對穩定恆常的標準。但是，如果承認只有在“執行”之中，才能觀察到真正的制度，我們就會注意到，制度必須應對多變的、流動的現實。因此，制度本身的恆常，它所追求的“可預期”，跟它需要應對的現實情況的複雜起伏，本身就構成一對矛盾，或者說構成有張力的兩端。在這種情況下，就會出現一些折中的方式，出現非正式的制度運作。

所謂“非正式”，就是不見於書面規定，“令式之外”但經常為人們行用的一些做法。一方面可能是無奈情況下的靈活處置，或是應對制度“形式目標”的要求；另一方面對制度的規定與初衷勢必帶來某些調適甚或扭曲。唐高宗巡幸洛陽前，曾經對居守京師的李晦說：“關中之事，一以付卿。但令式跼人，不可以成官政，令式之外，有利於人者，隨事即行，不須聞奏。”短短數語，點明瞭令式的侷限性和令式之外的可能性。歐陽修在《新唐書·百官志》中也說到官制的兩種情形：一種是“其綱目條理可為後法”，另一種則是“事雖非正，後世遵用，因仍而不能改”。從積極的方面講，這些“事雖非正”的運作，對於正式制度的施行可能有補充或者說是潤滑的作用；在某些情況下，缺乏靈活彈性的制度藉由非正式制度的“因仍”“調和”才得以推行。如果我們專注於觀察制度執行的實踐程序，那麼幾乎可以說，“正式”與“非正式”交錯混糅互為所用，並非截然二分，甚至是相輔相成的。相對靜態的制度規定與動態的現實需求之間，存在一定的空間，空間裡面有變形，有扭曲，有各種不曾預料的故事發生；這種空間中的活動，往往決定著制度的走向，也可能帶來制度“平穩有效”的感覺。

當我們討論制度史的時候，應該清楚，自己口中、筆下的“制度”二字，指的是書面規定，還是現實執行；二者從來不曾隔絕，但又並非同一層面的內容。陳寅恪先生早年曾經提醒學界說，有些研究，“其言論愈有條理統系，則去古人學說之真相愈遠”。我們現在講制度，例如宋代的文官制度，其實有同樣的問題。看上去梳理得頭頭是道、嚴絲合縫的某些制度，往往是囿於甚至迎合書面規定的“整理”，很多情況下可能是失真的。

有些制度史的研究者，包括我自己在內，經常認為制度是恆定存在的，而人為因素是一時、偶發的。實際上，制度本身從來都是“規範”和“人事”折中的結果。制度本為“設範立制”，既是引導、保障，也是對某些利益關係的限定，對某些行為方式的制約。這樣的引導、限定與制約，在歷史上究竟是不是曾經生效？制度執行中總有不同力量的推動、修正、抵制，這些“人事”起到什麼作用？都需要透過制度的執行過程來觀察。

制度的活力與生命是“人”賦予的，研究制度史必須關注人的活動。制度史研究的活力和持久生命力，取決於對制度活力的認識深度。所謂“活”的制度史，不僅是指生動活潑的寫作方式，更重要的是指從現實出發，注重發展變遷、注重相互關係的研究正規化。

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