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淺析績效審計的體制型別與地位

績效審計體制型別

目前,政府績效審計體制的型別,大體可分為立法型、司法型、行政型和獨立型四種模式。

立法型模式

立法型審計模式產生於三權分立的政治體制,最高審計機關隸屬於立法部門,即議會或國會,完全獨立於政府,依據法律賦予的權力獨立行使審計權,直接對議會負責並報告工作,審計制度在某種程度上是一種確保三權分立的制衡機制。在這種模式下,雖然審計機關只有調查權,沒有處理處罰權,不能直接下達審計決定,但能透過公開審計結論對資金使用者產生約束,並對議會的決策產生一定的影響,因此,這種模式的國家審計機關的宏觀服務職能較強。

該模式是目前世界政府審計體制的主流,被最廣泛採用,在大多數歐美國家,尤其是市場經濟比較發達的國家十分普遍,美國和英國是典型的代表,英國是此種模式的開拓者,美國是發展者。這種模式是於第一次工業革命以後產生的。在英、美之後,許多國家都向著立法型模式靠攏,並從理論、方法、組織和準則等方面為立法型績效審計模式的進一步完善作了大量嘗試。目前這種模式被認為是一種比較理想的政府績效模式。

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司法型模式

在司法型績效審計模式的國家,審計機關屬於司法系列,即審計機關除具有審計職能外,還擁有一定的司法許可權和最終判決權,其機構和人員設定也都參照司法機構的模式,設有法庭、法官和檢察官,有權直接對違反財經法規、制度的人和事進行處理、處罰,具有很高的權威性,顯示了國家對法治的強化,但也要向議會報告工作。該模式被西歐和南美一些國家所採用。

法國是最早建立具有現代意義的司法型政府審計機關的國家。法國的政治體制也是三權分立,作為政治體制的一種補充,法國建立了比較完善的監督和諮詢體系,審計法院就是這個體系中的重要部分,它主要行使財政總監的職權,同時享有最高法院的某些特權,可以對違法或造成損失的事件進行審理並予以處罰。審計法院中下設三個法庭,有較強的司法權。被審計單位必須按規定期限報送賬目進行審計,逾期不報者將處以罰款或刑罰。審計人員多為法官。

獨立型模式

在獨立型審計模式下,審計機關獨立於行政、立法、司法三權之外,不隸屬於任何權力部門和國家機構,單獨形成國家政權的一個分支。德國和日本是此種模式的開拓者,也是其典型代表。如德國設立的聯邦審計院是獨立於立法、司法和行政部門之外的獨立的監督機構,直接對法律負責。日本效仿德國的做法,二戰後,根據新的會計檢查院法,設立了獨立於國會、內閣和司法部門的經濟監督機構——會計檢查院。該模式從形式上看是獨立於三權之外,但在這樣一個三權分立的政治體制中,絕對的獨立是不可能的,實際上它更偏重服務於立法部門。

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行政型模式

這種模式的審計機關在體制上隸屬於政府,或隸屬於政府某一部門,是政府的一個職能部門,根據政府所賦予的職責許可權實施審計,對政府負責並對政府和議會報告工作。這種模式是國家加強行政管理的重要手段,是一種半獨立或獨立的政府審計模式。一般而言,這類審計模式下的審計機關的獨立性和權威性都較弱,因為,這種模式下的審計機關工作主要是圍繞政府的中心工作開展,政府的意志在很大程度上左右著審計機關的工作範圍和審計處理,甚至使審計變異為單一財政監督。

如泰國和中國的審計署是在總理領導下工作的,而巴基斯坦審計長公署則隸屬於財政部門。這是一種歷史最悠久的審計體制,原來此種模式的先行者是前蘇聯,這一模式在90年代之前東歐的一些國家中非常盛行。前蘇聯解體後,東歐的政治經濟格局發生了重大變化,許多國家對審計模式有了新的考慮和選擇,出現了向立法型模式轉變的明顯趨勢。瑞典也是其典型代表,但瑞典於2003年由行政模式過渡到了立法模式。

目前,實行這種模式的國家很少,大多在亞洲和非洲,都是發展中國家,而且基本上都是受儒家文化影響所產生的,如北歐的瑞士,亞洲的中國、泰國和巴基斯坦,中東的沙烏地阿拉伯、蘇丹、葉門以及原東歐社會主義各國,以中國為典型代表。但從發展趨勢看,它也越來越多地在為立法部門服務。

淺析績效審計的體制型別與地位

綜合而言,上述四種模式中的前三種屬於獨立型的,後一種屬於半獨立型的。獨立型的國家審計機關較為符合委託者、審計者和被審計者的審計三者關係。在這些模式下,國家審計機關受公有財產所有者代表的委託,或直接代表財產所有者對公有財產的管理者和使用者進行審計監督,其結果是審計監督的獨立性和權威性都較強,尤其是獨立模式,其獨立性和權威性最強。行政模式之所以叫做半獨立型,是因為在這種模式下,委託者和被審計者有時是合二為一的。應該說,某些國家之所以採用行政模式,是與其當時政治和經濟體制以及其他諸多客觀情況相適應的,如果舍此而求彼,反而適得其反。所以,無論是獨立型,還是半獨立型的國家審計機關,其設定都體現了所有權監督的需要。

雖然這四種類型的審計體制由於國情、政治、經濟、文化等背景的不同而各有差異,但它們又具有以下共同特徵:第一,獨立性強。這是國家審計的本質特徵。主要體現在:一是審計長的任命較獨立。據世界審計組織對119個成員國國家審計長的任命統計,77個國家經議會審定後由國家首腦任命,34個國家由立法機構任命,8個國家由政府和立法機構共同協商後,國家元首任命。二是審計長的任期比較長,不得隨意罷免且罷免程式複雜。大多數國家法律規定,審計長的任期和政府的任期是不一致的。多數國家審計長的任期為5至15年或者是終身制。同時,審計長的罷免必須經議會和國家首腦同意。審計長在崗位上履行全部職責,政府、議會都無權進行干預。三是審計的全部工作包括審計計劃的確定、專案的實施和結果的公佈,都是非常獨立的。四是經費比較獨立。

除少數國家如澳大利亞、冰島等國法律規定,審計機關可以依法向被審計單位收取適當審計費用外,大多數國家審計機關的經費都是由審計機關提出預算草案後,直接報議會或者由政府首長呈報議會批准。

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第二,法律地位較高,審計法制較健全。從資料看,世界審計組織186個成員國中,70%國家的憲法、30%國家的審計法,對國家審計機關的法律地位、審計長的職責許可權都作出了明確規定。除了國家審計制度以外,其他方面很少有這麼高的法律地位和這麼明確的規定。財政財務活動、經濟執行的法律、法規比較健全、完善,國家任何財政行為均有法可依。依法行政、依法理財、依法監督和接受監督的意識比較強。審計的法律界定、標準準則比較健全。

第三,注重權力制衡。由於國家財政規定著政府活動的範圍和方向,體現著政府的意志和效率,因此,世界各國的政府審計主要物件都是國家財政。監督國家財政,實質上是監督政府對財政資源配置、使用的合法性、效率性,是對政府權力的一種制約和監督。同時,隨著一個國家法制的健全、管理的嚴密、職能界定的更加清晰,作為這個國家的政府,使用納稅人的錢,受納稅人的委託來管理國家事務的過程就越來越規範。

在這個規範過程中,就會出現新的問題,這就要求審計機關依法獨立對政府履行公共責任、配置和使用公共資源情況進行審計,也就是通常所講的績效審計。而績效審計的側重點是經濟性、效率性、效果性。經濟性,就是少花錢;效率性,就是少花錢多辦事;效果性,就是少花錢多辦事辦好事。所以,績效審計是政府審計工作的必然趨勢,績效審計實質上是對政府的決策科學性、管理有效性、行為合法性等方面的綜合監督。

淺析績效審計的體制型別與地位

因此,從本質上講,績效審計不僅是對權力的制約和監督,而且是更高層次上的制約和監督。第四,審計行為較規範。一是審計管理比較科學。世界各國審計機關都高度重視審計管理的科學化,並以此作為審計質量的保障。從現有材料看,各國審計機關都有一套嚴格的管理程式和科學的管理辦法。例如對審計計劃的制定,程式十分嚴格。二是廣泛應用現代科學技術和先進的審計方法、手段。無論什麼型別的審計制度,要對政府財政活動進行監督,都必須適應形勢的發展、管理水平的提高,應用先進的技術方法,採用先進的審計手段。在合規審計階段,主要是對政府使用納稅人的錢合規不合規、有沒有違規行為進行監督,監督的物件完全是運用手工方式進行操作,因而審計機關對它進行監督也是手工查賬。

在財務審計階段,要對政府使用納稅人的錢的真實性、合法性進行審計,監督的物件在管理的方式上發生了很大的變化,很大程度上運用了現代技術,因而審計機關也隨之採用了抽樣、內控測評等方法。在績效審計階段,由於要評估政府使用納稅人的錢從事一些其它應該從事的公共職能活動,評估這些公共職能活動是不是政府在當前應當從事的,從事的效果怎麼樣。從事過程中有沒有管理不嚴以及損失浪費等等,這就要對政府的決策、政府制定的相關政策、政府實施這種決策的結果進行評估和監督。

既然要對它的決策、管理和政策進行審計、評估,而政府作出的這一系列決策、一些管理行為非常複雜,它涉及到社會生活的各個方面、社會經濟的各個環節,所以審計機關也必須與時俱進,運用先進的技術方法和手段,例如計算機技術等。三是審計結果公開透明。絕大多數國家,審計結果不僅要以綜合彙總、專項等方式向議會報告,而且每個審計專案的審計報告也要向社會公告,使審計情況、結果和審計行為公之於眾,接受全社會的監督。

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績效審計的地位

審計地位通常是指在一定政治經濟環境中審計所處的位置。只有把審計置於恰當的位置,才能充分發揮其應有的作用。在整個社會經濟生活中,審計作為一種經濟監督行為,是透過對財政財務收支及有關經濟活動的審查,來確認和解除資源財產經營管理人的受託經濟責任。因此,審計處於資源財產所有者和經營管理者之外、較為獨立的監督、鑑證和評價者的地位。

簡言之,國家審計處於社會經濟生活的監督控制地位。在審計所處的經濟環境中,審計監督所處的經濟監督體系是重要的因素,它不但對審計發揮作用具有重要影響,而且還涉及到審計的生存與發展。在整個經濟監督體系中,除審計監督外,還有財政監督、金融監督、會計監督、海關監督、稅務監督、價格監督、統計監督等。正確明晰地將審計監督與其他經濟監督相區別,對嚴格履行審計監督職能,合理發揮審計監督作用,具有十分重要的意義。監督是審計監督與其他各種經濟監督具有的相同屬性,因此在大類上說它們是相同的事物。

但從種差上說,審計監督又有與其它各種經濟監督不相同的地方,即獨立性。正是獨立性這一特殊種差使得審計監督能與其他經濟監督相區別。審計監督是獨立的監督,需要由專門機構和專職人員獨立地進行。為了保持其獨立性,審計機構和審計人員不行使被審計單位的管理職能,不從事被審計單位的任何業務。與審計監督恰好相反,其他各種經濟監督不是專職監督,它們必須結合各自的業務來進行監督。

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因此,它們的監督職能不是其基本職能,而是從其管理職能派生出來的附帶職能。獨立性是審計監督的本質屬性,明確這一本質屬性是十分重要的。一是它表明審計監督具有不可替代性,除非社會的政治經濟生活不需要獨立的監督。二是審計監督也不能代替其他經濟監督,因為審計機構和人員不從事審計工作以外的任何業務,不能提供其他監督部門為被審計單位提供的服務,也不能在被審計單位日常業務管理與控制過程中行使監督職能。三是審計監督可以對其他具有經濟監督職能的部門實施再監督。這種關係在其他經濟監督部門之間是不存在的。因此,審計監督具有比較獨特的地位,它和其他各種經濟監督一起,構成了多層次、多角度的經濟監督體系。

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