近年來，無人機不僅在巡查交通、測繪地形、農田水利等領域大顯身手，也在個人愛好者中掀起飛行熱、航拍熱。然而，隨之而來的問題也日漸凸顯：不明飛行器闖入要害敏感區域、干擾民航飛機正常飛行、航拍洩露國防機密等事件不斷增多。

2017年5月，重慶市江北機場遭遇無人機干擾近4小時，致使140餘個航班不能正常起降，造成上萬旅客延誤滯留；2017年8月，四川省九寨溝發生地震後，非法無人機活動嚴重干擾我空軍救災航路。

無人機“黑飛”已經嚴重威脅到公共安全、飛行安全甚至空防安全。杜絕“黑飛”，亟待解決無人機管理中高位階法律缺失、追究責任難等問題。

“黑飛”危害諸多

“黑飛”是指一些沒有取得私人飛行駕照或者飛機沒有取得合法身份的飛行，這種沒有飛行計劃的“黑飛”存在極大安全隱患。

威脅軍事安全。低空飛行的航空器種類日益增多，無人機小、快、靈特點突出，透過傳統手段很難發現。還有一些簡易航空器，比如動力傘、熱氣球等，自主導航和通訊能力都很弱，容易出現偏離預定航線和空域的情況，一旦闖入重要目標上空，很有可能危及目標安全，甚至造成嚴重影響。

潛在暴恐威脅。無人機本身具有一定載荷，稍加改裝就可以成為攻擊性武器，如果監管不力，會對國家空防安全、重要目標安全、保密安全等構成直接或潛在威脅。

侵害地面安全。無人機飛行容易受複雜電磁環境干擾影響，飛行過程中極有可能失控墜落，造成安全事故，甚至嚴重影響公共安全。

擾亂航空秩序。民用無人機大多由非金屬材料製成，尺寸小、高度低、速度慢，民航飛機發現、避讓難度大，對民航航線存在較大幹擾。

無人機管理問題突出

2013年12月1日起施行的《通用航空飛行任務審批與管理規定》明確指出，有航空器進入空中禁區執行通用航空飛行任務、從事涉軍設施的航空攝影等情況，必須辦理任務申請和審批手續。

《中華人民共和國軍事設施保護法》也有相關規定：禁止對軍事禁區進行攝影、攝像、錄音、勘察、測量、描繪和記述，禁止航空器在軍事禁區上空進行低空飛行。擾亂軍事禁區、軍事管理區管理秩序和危害軍事設施安全的行為，構成犯罪的，依法追究刑事責任。

儘管如此，無人機管理亟待解決高位階法缺失的問題。目前，我國尚無專門監管無人機的法律，如民用航空法沒有相關具體條文、刑法側重無人機違法使用事後處罰。尚在起草中的《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》位階上屬於行政法規，效力也低於法律。

此外，目前我國包括大型無人駕駛航空器在內的民用航空器由民航部門管理，航空模型由體育部門管理，違法行為事後處理由公安機關負責，這種多頭共管的現狀已不能對無人機使用實施有效管理，亟需釐清監管界限、明確監管責任。

追究責任難也是無人機管理的一大問題。無人機違規飛行地點隨機性強，飛行時間短、高度低，加之形體較小，難以及時偵測追蹤。現有規定在落實過程中還存在管控主體、追責物件、處置標準“三個不明確”現象，處罰力度低、違規成本低，與構成的現實威脅危害嚴重不對等。

提高常態化防範處置能力

為有效應對無人機等“低慢小”航空器肇事威脅，需要提高常態化防範處置能力。

以無人機肇事為防範重點，加強預想預防、完善措施手段，尤其要防止利用無人機在重要敏感領域實施滋擾破壞活動。

建立聯防聯控機制，地方公安、民航等部門重點負責對各類“低慢小”目標地面監管；地方政府加強宣傳教育，做好無人機生產、經營的源頭管控，建立無人機種類、用途、廠家和買家的資料庫，在關鍵時段、重要防護目標周邊，採取禁飛、限制銷售和原地封存等管控措施，形成各方協作、齊抓共管的局面。

目前，我國針對無人機管理的相關規定多是臨時性或某一案件後緊急修改或簽發，缺乏長遠全面、統一協調的法律法規。應結合我國國情，健全無人機監管法律體系，確立基本制度及關鍵性問題法律框架，對無人機生產、銷售、使用、監控進行規範，明確行業標準、責任主體、工作機制等強制技術措施，確保無人機管理各個環節都有法可依。

此外，針對無人機“黑飛”現象，需加強軍地協同。任何空中飛行活動，都必須以確保國家空防安全、公共安全和個人安全為前提。

對於個體而言，飛行愛好者以及無人機飛行從業人員首先要考取相關資格證書，在飛行前要向相關部門申請報備。通用航空任務（航空攝影和遙感物探）飛行實施前，要按照國家飛行管制規定，向所在地區飛行管制部門提交飛行計劃申請，由任務所在地航管相關部門批准飛行範圍，得到批准後再按計劃實施飛行活動，遠離“黑飛”。