公元前221年，秦統一六國。統一後，秦始皇斷然否定分封制，採取郡縣制的國家治理形式。從此，“海內為郡縣，法令由一統”，建立了中國歷史上第一個君主專制中央集權的統一王朝。為了鞏固統一王朝，強化君主專制中央集權，肅清吏治，保障政治有效執行，秦王朝統治者高度重視監察制度建設，創設了從中央到地方的監察體系。秦朝的監察制度，開中國兩千多年大一統封建王朝監察制度之先河，既取得了積極成就，但也留下了深刻教訓。
前世今生——御史大夫官職如何確立
監察制度是與國家治理形式變化緊密相連的一項制度。戰國時期，隨著郡縣制、官僚制替代分封制和世襲制的國家治理形式，一種新的監察制度也在各國開始替代舊的監察制度。據《商君書·境內篇》記載，秦軍在攻城時，領兵的將軍要搭建木臺，與國正監、王御史共同觀察攻城情況，以評定士卒的殿（差）、最（優）。這固然是評定戰功的需要，但也包含著對各級將士監督監察的目的，“國正監”“王御史”應當就是秦早期的中央監察官。商鞅變法後，秦建立了縣鄉制、軍功爵制，隨著秦領土的不斷擴大，又完善為郡縣制，陸續制定了一系列有關郡縣、軍功、官員管理的法令。
秦統一後，從中央到地方建立起比較完備的監察制度。《漢書·百官公卿表》明確記載：“御史大夫，秦官，位上卿，銀印青綬，掌副丞相。”可知御史大夫不僅是最高的監察官，而且地位顯赫。從相關文獻碑刻記載看，御史大夫在實際政治活動中的官位排序上，僅次於丞相。秦統一前已有御史掌監察，統一後更名為御史大夫，加上了“大夫”二字，顯然是其地位極大提高的標誌。御史大夫下設兩丞，其中御史中丞又稱“御史中執法”，其職責是“受公卿奏事，舉劾按章”，所領侍御史等負責具體事務。據《史記·秦始皇本紀》記載，秦統一後將全國劃分為三十六郡，郡中設定郡守、郡尉、郡監。郡監，就是郡中掌管監察的官員。郡監又稱“監御史”，表明是從中央御史系統派生出來的。根據最新發現的裡耶秦簡記載，郡監有專門的官署，稱為“監府”，說明秦的監察與行政可能已經分開。郡對縣也有監察，其官員在秦統一前稱為“乘傳客”，統一後稱為“都吏”。
秦的監察官員如何選拔尚不十分清楚，但從源遠流長的“御史”名稱看，無疑是從史官分化出來的。張家山漢簡《二年律令》中有一篇《史律》，是漢初關於“史”的教育、考試、入仕的法律規定，秦也應該如此。“史”是一種世代相傳的職業，史的兒子在17歲需要進入“學室”，稱為“史學童”，經過三年學習，經過考試才能成為史。御史也應當是從這些史中選拔出來的佼佼者。漢初丞相張蒼明習天下圖書計籍，善用算律歷，在秦時曾擔任御史，這與他的文化水準是有關的。
聽命皇帝——御史大夫有哪些職權
秦的最高監察官御史大夫“掌副丞相”，說明其職責並不僅僅是監察，還有行政職能，所以我們在《史記》中看到御史大夫在秦朝參與諸多重要的政務活動。如始皇二十六年下令群臣議帝號時，就有御史大夫（馮）劫的建議，秦二世時，有御史大夫德參議刻石頌德之事。還有一些碑刻銘文，也錄有御史大夫參加政務活動的情況。御史，君主之史，本為君主左右演化而來，秦朝御史大夫掌管圖籍，熟悉律令，同樣表現出與皇帝的親近關係。《漢書·朱博傳》記載漢高祖劉邦設定御史大夫，其職責是“典正法度，以職相參，總領百官，上下相監臨”，反映出御史大夫雖然“位次丞相”，但實際上對包括丞相在內的百官都有監督權。《漢書·高帝紀》記載皇帝的詔書，往往是由御史大夫下發丞相，再由丞相下發各地，也佐證了御史大夫地位之高。劉邦的制度，當承秦而來。
監察是秦御史的主要職能，文獻多有記載。如秦始皇三十五年侯生、盧生求仙藥不得後逃亡，秦始皇“於是使御史悉案問諸生”。三十六年，東郡刻石出現咒秦始皇死之語，秦始皇“遣御史逐問”。秦二世殺害大將蒙恬，也是“遣御史曲宮乘傳之代”。這些都說明御史直接聽命皇帝，行使職權。元朝胡三省注《通鑑》時說：“秦置御史，掌討奸猾，治大獄，御史大夫統之。”御史大夫是各類御史的統領。根據新發現的嶽麓秦簡，秦御史的權力涉及中央禁錢的調撥、官員的任免、刑獄的考課等，御史不少提議經過皇帝批准後成為國家法令。例如，有條令文說：“材官、趨發、發弩、善士敢有相責入舍錢酉（酒）肉及予者，捕者盡如此令，士吏坐之，如鄉嗇夫。貲丞、令、令史、尉史各一甲。丞相下，尉布，御史議，吏敢令後入官者出錢財酒肉，入時共分飲食及出者，皆【貲】二甲，責費。”
在地方監察制度上，郡監對郡內案件的判決結果，有發回重審的權力，對犯錯的官員，有舉劾、調查權，收繳犯罪二千石官員的官印時也需要郡監參與。睡虎地秦簡《語書》記載南郡的郡守騰曾“令人案行之，舉劾不從令者，致以律，論及令、丞。”《語書》當是騰派遣乘傳客循行前釋出的公告。從嶽麓秦簡中的律令和漢初《二年律令》看，都吏的主要職責是舉劾地方上不服從法令的官員，以及複核、判決地方的案件。從都吏的職責看，他們當從郡長官的親信掾屬且熟悉律令者中選任。秦朝縣級官府的監察任務主要是由令史承擔，監察的物件是官嗇夫，即縣屬各部門的長官。監察的內容主要是公家財物的出入狀況。嶽麓秦簡《關市律》規定，縣官有買賣，須有令史監督。裡耶秦簡記載，秦始皇三十五年八月七日這天，因為縣裡官員的炊事員士伍得告發戍卒惡有贖耐罪，遷陵縣少內沈從縣府中出三百五十錢懸賞了他，令史華監督。簡文將出錢數、時間、負責人、收款人、事由、監督者、書手一一記錄，以備查核，從此可窺秦監察職能。
總之，秦朝建立後，隨著政治控制的強化，行政管理事務的複雜，官員數量的激增，監察成為國家治理的必要手段。因此，秦朝逐步建立起了從中央到地方的監察體系。儘管我們對秦監察系統的認識還不十分清晰，但透過文獻和新出簡牘材料，也能夠看出其執行的大致情況。
歷史侷限——御史大夫制度的貢獻與宿命
秦朝是中國歷史上第一個統一的封建王朝，在繼承戰國以來監察制度的基礎上，初步構建出一套監察體系，不僅極大豐富了秦朝政治制度的內涵，也具有深遠的歷史意義。首先，秦王朝統治者高度重視監察制度建設。御史大夫官職的創設以及御史大夫政治地位的提高，說明秦充分認識到監察在國家制度中的重要性。此後，歷代王朝無不將監察制度作為國家制度建設的首要任務之一。後人說“二千年來之政，秦政也”，當然也包括監察制度在內。其次，秦王朝的監察制度指向明確。從現有材料看，加強君主專制中央集權，保障政治執行，肅清吏治，是秦監察制度的核心。為保障監察的有效性，秦已經初步將監察與行政在職官設定、職能劃分上做了區別，這是非常重大的制度設計創新。再次，秦王朝的監察內容細密。從出土簡牘材料來看，秦對各級官吏的監察內容十分仔細，不僅有政治監察，也有各項行政監察，幾乎涵蓋了官員的一切事務。
秦朝雖創設了較為完備的從中央到地方的監察制度，但卻沒有避免二世而亡的命運。貌似強大的秦王朝，只存在了十五年，留下了各方面的歷史教訓。從監察的角度審視，也有值得總結的地方。監察是政治的延伸，秦王朝執行毫無彈性的法家路線，秦始皇本人“剛毅戾深，事皆決於法，刻削毋仁恩和義”，秦朝的御史們也一定如此。這樣的“急法”，越是認真執行，越容易加劇社會矛盾的積累。特別是秦二世上臺以後，面對農民起義，閉目塞聽，自欺欺人，聽到假話，怡然自得，說真話的人反而下獄；有時御史甚至與昏庸的政治沆瀣一氣，如御史大夫盲目頌德就是例子。這樣，再精緻的監察制度也不能挽狂瀾於既倒，甚至會起到加速政權滅亡的反作用。（轉載自《中國紀檢監察》雜誌）