原標題：上海打造“五個新城”，需要怎樣的“新動力機制” 來源：上觀新聞
同濟大學特聘教授、可持續發展與管理研究所所長諸大建
，曾作為核心專家參與了“上海2035”規劃的編制研究和政策諮詢，作為主要專家參與了上海市規劃和自然資源局“五個新城”的規劃研究和諮詢工作。
從介入“五個新城”的研究伊始，諸大建就意識到，“五個新城”建設是上海打造城市空間新格局、在更大的空間體系中尋找“發力突破點”的過程，而在此過程中，“五個新城”能否培育起相對獨立的競爭力非常重要。
“五個新城”如何不依賴於主城區，培育起真正屬於自己的競爭力？諸大建圍繞產業、人口、城市、治理等關鍵問題，梳理了自己的思考所得。
最佳化組合城市基因
建設自立共生的城市
討論上海“五個新城”的規劃與未來發展，我經常強調一個觀點，即
新城的競爭力不能簡單依賴主城區的存量轉移，而是要透過做大增量，提升自己的自立性。
為什麼要強調這一點？追根溯源，
“五個新城”的目標是建設獨立的綜合性節點城市。
既然是“
節點
”，就意味著新城要在上海對外的發展軸上發揮獨立的作用。強調“
綜合
”，指的是新城要從傳統衛星城或郊區新城的單一功能，走向獨立城市的綜合功能。其中的關鍵問題，就是如何理解和解讀新城的獨立性。
“獨立”不是“孤立”，注重的是新城在主城區的功能溢位和推動之後，能否強化和最佳化自身基因，真正有能力發展成為城市網路體系中能自立且具有輻射力的城市。
這裡引入日本有關地方圈城市從“地方創生1。0”走向“地方創生2。0”的故事也許是有意義的。“地方創生”是日本2014年提出的概念，目的是要討論相對於東京、大阪、名古屋等大都市過強的吸引力，地方圈城市如何“強身健體”，實現面向2060年的經濟社會發展目標。
過往的“地方創生1。0”強調地方圈城市與大都市之間是相互依賴的關係——地方城市依賴大都市發展，透過大都市的發展反哺自己。
後來，2018年，野村俱樂部的研究人員提出“地方創生2。0”的概念，強調地方圈城市與大都市應該是自立共生的關係，應當用自己的城市基因發展具有自立性的城市，這樣才能真正把地方圈城市做大做強。橫濱的21世紀未來港專案，就是東京圈第一圈層城市中從相互依賴模式走向自立共生模式的一個典型案例，目的是要建設對外對內都有相對獨立的聯絡、可以
24小時人流不息的國際城市
。
討論上海“五個新城”的未來發展，我曾做過一個視覺化的概括：
如果新城到主城區的通勤人員大幅減少，就是“獨立”了；新城往主城區求學、求醫的人口減少，就是“綜合”了；新城對長三角區域腹地城市和近滬城市的人口有吸引力了，就是“節點”了。
當然，這些都是表象上的結果。從內在的成因和機理來看，我想強調的是，
新城發展
的動力，不是簡單地對主城區的存量資源進行空間轉移，而是要在最佳化組合城市基因的基礎上做大增量，建設有自立性的綜合性節點城市。
更進一步而言，建設有內生性和自立性的新城，關鍵是要提升每一個新城融合發展自身在“
產業
”“
城市
”“
人口
”三大要素上的競爭力。
新城的產業發展能否得到城市資源稟賦特別是科技能力的支援？新城的城市發展能否在當地聚齊足夠且合適的人力資源、擁有充裕的本地高校智力支撐？新城的就業人口及其家庭能否就地得到醫療、教育、養老、出行等方面高質量的公共服務？新城要真正能夠為上海大都市的未來發展發力，上述問題需要得到合宜的回答。
五大新城之青浦區新地標：青浦知道書院 賴鑫琳 攝
提高“產城融合”競爭力：培育自有科技研發支撐能力
通常人們講“產城融合”，強調有產業的地方要有城市，有城市的地方要有產業。但是，建設自立共生的城市要討論更深刻的問題，即產業發展，不管是自下而上長出來，還是自外而內招進來，關鍵是要得到城市資源稟賦特別是科技研發能力的支撐。
沒有這樣的支撐，企業的發展就可能出現“跑龍套”“走馬燈”的情況，一個時期引進來一批，一個時期又調出去一批，無法形成城市持久且有根的獨特競爭力。就當前存在的問題來看，
有三種“產城不融合”的情況需要改進
——
新城有了初步的特色產業，但是與城市的科技能力不相融。
例如，
奉賢
新城“一城一名園”的主打產業是包括化妝品、健康食品、
生物醫藥
三個門類的東方美谷產業，2020年實現了693億元的產值，“十四五”期間的目標是要發展成為有上千億元產值的支柱產業。
但是，從產業與城市融合的角度看，上述產業在當地的發展還存在不足。美谷產業中製造類和生產類的企業佔了大多數，研發類、服務類、總部類的企業不多。其根本原因在於，當地與特色產業做大做強有關的科研機構和服務平臺在主城區，新城本身缺少對美谷產業深度發展的能力支撐。因此，要使美谷產業真正成為奉賢新城的內生性支柱產業，就要大力引進和培育自己的科技研發支撐能力。這樣新城才能發展成為有大作為的自立性城市。
特色產業的佈局是製造業在新城，但是其總部位於主城區。
例如，
嘉定
新城“一城一名園”的主要載體是以上海汽車為主體的汽車製造及其相關產業。但是，由於國有企業上海汽車的總部在主城區，新城產業的發生、發展和起承轉合對主城區有著很大的依賴性。
嘉定新城要想建設成為有自立性的新城，一個可行的建議，也許是上海汽車這樣的企業把某些方面的總部功能和二級公司的總部放到嘉定新城去，增大嘉定新城在國內外汽車產業價值鏈中的主導性和話語權。事實上，一些以製造業為主的上海國企單獨或者合作起來把總部搬到新城去，與相關的產業融合發展，對“五個新城”發展是非常重要的。
新城發展不具備一定的全球城市經濟功能和相關的高階服務業。
傳統的全球城市理論一般強調，金融和貿易等功能應該集中在全球城市的中央商務區和都會區進行發展。但是，近年來的全球城市區域理論認為，在數字化革命和資訊科技的背景下，與全球城市功能相關的生產性服務業的空間分佈，可以發生在更廣闊的全球城市區域裡。
如果這樣的發展是大趨勢，那麼，
上海“五個新城”就需要在特色功能上有登高一步的戰略和謀劃，需要在特色製造業之外，為高階的生產性服務業和生活性服務業謀篇佈局。
事實上，像南匯新城這樣的航運中心城市，大力發展與航運有關的金融業是必然的。
奉賢上海之魚景區內新落成的龍潭公園景色旖旎，深受附近居民喜愛。 李茂君 攝
提高“人產融合”競爭力：吸引人才就地創業、就業
提高人口與產業的融合競爭力，關鍵是產業發展能否在當地得到足夠的人力資源。尤其是高科技的
新產業
，特別需要得到高技能人才的支撐。
過去，搞開發區建設，重點是發展勞動密集型的製造業，解決辦法是大規模低成本從外地招工。如今，隨著產業能級提升和勞動力成本提高，繼續這樣的發展路徑已經失去競爭力。何況上海“五個新城”的產業發展方向是人工智慧、積體電路、生物醫藥等有科技創新含量的高階製造業，更不可能沿襲傳統的辦法，實現人與產的融合。
“五個新城”到2035年的目標是各自發展成為擁有100萬人口的大城市，值得討論的是，這樣規模的人口增長的增量將主要來自何處。
有人認為，新城人口增量應該來自主城區的分散。其實，經過過去30年的舊區改造和人口疏散，可以從主城區大規模移入郊區新城的人口已經不多了。
有人認為，新城人口增量可以來自就地農村人口的城市化。但其實，上海的城市化率已經超過90%，這方面的人口無論是“進城”還是“上樓”也已經差不多了。
還有人認為，新城人口要增加，就要無條件對外放開。但事實上，上海人口進城的總體成本不可能無條件降低，這方面的增長潛力不會特別大。
綜上所述，我認為，新城人口增長的主要來源應該對準上海高校和國內其他大學的應屆畢業生。新城發力要結合自己的產業發展，吸納更多的應屆畢業生以及有生產生活相關意義的人口。由此，不管現在有與無、弱與強，新城一定要對規劃建設與新城產業發展相關的大學和專業，有戰略性的謀劃和佈局。隨著大學可以源源不斷地從全國各地招收學生，透過大學求學期間的互動，可以增加大學生畢業後在新城就業的可能性和成功率。
“五個新城”產業發展的重點大多屬於高階製造業，因此，上海一些理工科大學及其專業在新城設立分部具有重要的現實意義，
關鍵是要加強大學與城市之間的互動。
我曾聽說上海海事大學的本科畢業生有相當一部分是在南匯新城找到工作的，這是好訊息；也聽說松江新城的大學畢業生較少在松江就業，是因為一些文科專業與松江新城的產業發展不匹配。
在新城設立大學分部，對解決一些高階人才居住在新城、工作在主城區的分離情況也是有幫助的。我在奉賢新城講課時，曾聽到現在有不少住在奉賢的人已經就地工作，但是也有一些高階人才還是需要每天開車到主城區上下班，原因是他們所從事的金融、諮詢、貿易等工作在奉賢沒有相適應的企業。
由此可見，
新城發展大學，除了要有與新城產業直接相關的學科和專業，還需要有一些與生產性服務業相關的學科和專業，由此發展出一些高階服務業，吸引和解決高階人才就地創業、就業。
同濟大學外圍的環同濟知識經濟圈從無到有、創造出一些文理結合的設計產業、集聚了一批設計創新人才的事例，也許可以為這方面的探索提供啟示。
位於松江的G60科創雲廊。 董天曄 攝
從“產業引人”到“城市引人”：
有風景的地方有新經濟
過去，發展工業園區遵循的基本邏輯是“產業引人”——先招商引資、引進企業，然後找工人來就業，等園區發展起來了，再進行二次建設，將園區變成城區。但如今，“五個新城”再循著這條路進行發展，恐怕難有樂觀前景。
擁有高技能的工作者不僅關心工作，更關心生活質量，而高技術產業常常是跟著人才走的。華為在青浦西岑投資，營建3萬人規模的數字化研發中心，很大程度上是因為那裡交通便利、功能完備、居住適宜、環境優美。所謂“
有風景、有文化的地方有新經濟
”，說的就是這種“城市引人”的模式。
人城融合的關鍵是城市的公共服務與空間品質，是城市建設在空間營造上創造出來的高附加值。
高技能工作者不只是城市的生產者和居住者，更是城市文化的消費者。
高技能工作者最關心的東西
，一是在新城裡能否得到合適的教育、醫療、文化等服務，不用往主城區跑；二是居住的小區是否建設15分鐘生活圈，提供各種家門口的服務，日常雜事用步行距離即可解決；三是新城的街區有沒有娛樂性，有沒有可以提供高品質文化消費的所在。有格調的咖啡館、茶室、書店等文化場所是他們愛去的地方。
在提升城市品質方面，有人認為提高新城公共服務的能級，就是要將中心城區一些高能級的醫療、教育資源往新城轉移和輸送。確實，新城在剛開始建設的時候，需要有主城區的扶持甚至第一推動，但如果總是依賴主城區，期望資源空間轉移“從左邊口袋換到右邊口袋”，換來換去的後果是上海大都市資源總量的攤薄和稀釋，沒有從根本上增強整個城市的競爭力。
研究新城發展，我喜歡講當年浦東開發時的一個故事。浦東新區開發伊始，有外商對時任浦東新區管委會主任趙啟正說：“如果我生病了，在浦東能不能得到好的治療，還是要到黃浦江對岸的浦西去。”這個問題具有挑戰性，促使趙啟正下定決心，不僅要在浦東搞一個三甲醫院，還應該配齊先進的醫療設施和高等級的醫護人才。現在列入全國三甲醫院100強的浦東新區東方醫院就是在這樣一個背景下奮力建成的。東方醫院後來從國內外引進了眾多高層次人才，打造出了一些原本沒有的新競爭力。
臨港新片區揭牌兩週年之際，上海市最大的海綿公園——星空之境海綿公園正式開園試執行。 孟雨涵 攝
建設市域都市圈自立性城市需要治理創新
由“產城融合”“人產融合”“人城融合”組成的三元融合競爭力，加上每個新城都要引入高鐵（包括市域鐵路、城際鐵路、幹線鐵路等），成為“站城融合”的交通樞紐，概括起來是四個融合。由此可以形成
“四高”新城發力模式
，即新城要努力形成高能級產業（包括製造業和服務業產業）、高校和科研機構、高品質公共服務（包括三甲醫院等）、高鐵軌道交通四個方面相匹配的城市競爭力。
需要進一步強調的是，這樣一種多元融合競爭力的基底是治理能力。我們要認識到，
上海的主城區轄區與都市圈新城需要基於不同的治理邏輯，要在治理能力和治理體系上進行創新。
有關區域聯動和協同發展，學術界流傳著一個“汪道涵之問”，即區域發展中每個城市都有自己的活力，但如果彼此之間是同質競爭的關係，結果就會在整體上出現“1+1<2”的問題。
現在，上海要建設一個跨區域的都市圈，“五個新城”在上海市域範圍之內，而吳江、崑山、太倉、嘉善等近滬城市是上海行政區劃以外的蘇浙城市。引申“汪道涵之問”來研究上海都市圈發展的治理高效問題，需要區分上海市域之外和上海市域內部兩個方面。
青浦環城水系公園 海沙爾 攝
上海市域之外的治理高效問題，關鍵是不同行政區下有活力的城市如何一體化發展。這個問題是長三角一體化發展示範區正在探索的。“五個新城”發展是要強調上海市域內部的治理高效問題，即同一行政區下有隸屬性的城市，如何有自立性的活力和競爭力。
就後一個問題而言，重要的是
市、區兩級政府之間怎樣建立效果與效率相結合的扁平化機制，促進“五個新城”的自立共生髮展，同時又能避免出現一放就亂、攤大餅圈地這樣的傳統發展模式
。由此可見，上海新城發力的深層含義是體制機制要衝破原來條塊分割、垂直剛性的指揮機制，在以區為主、市區合作的基礎上，做出真正對新城發展有推動力、既靈活有彈性又有整體秩序的安排。
新城發力的目標，是要把上海大都市的空間格局，從原來有市區和郊區之分的16個市轄區，發展成為滿足現代化國際大都市建設需要、有結構的“1+5”市域都市圈。
其中，“1”是由上海中心城市幾個市轄區組成的覆蓋1200平方公里左右面積、包括1400萬左右人口的主城區，“5”是“五個新城”要各自建設成為用100萬核心城市人口帶動更大的區域腹地發展的獨立性綜合節點城市。
其中，最具挑戰性的問題在於，
主城區的各個市轄區與“五個新城”所在的市轄區應該有不同的城市治理目標和重點
。相較而言，主城區方面，需要淡化各個市轄區在空間發展上“各自奮戰”“鶴立雞群”的期望，所有區需要協同發力，為主城區建設成為一個卓越的全球城市核心承載區服務。而新城方面，應當提高空間發展和治理上獨特的競爭力，進而在發展軸線和區域腹地上，發揮獨立的綜合性節點城市作用。
從這個意義上講，我覺得南匯新城的規劃、建設和治理，應該並且可以起到領頭羊和探索性的作用，要利用國家要求浦東新區在實現第二個百年目標中成為引領區的重大機遇和法制條件，在新城與上海大都市、新城與主城區、新城與近滬城市關係的治理能力和治理體系上進行整體設計，做出對其他新城甚至全國建設都市圈城市皆有借鑑意義的探索。
諸大建教授
同濟大學文科資深教授，同濟大學可持續發展與管理研究所所長，同濟大學上海新城建設研究中心指導委員會委員，同濟大學學術委員會副主任。
本文以《新城發力，重在“自立”與“共生”》為題，首發於《解放日報》。
欄目主編：龔丹韻 文字編輯：柳森
題圖為青浦知道書院。 賴鑫琳 攝
