☑ 裁判要點

一般而言，對認定為違法建築和超過批准期限的臨時建築不予補償。行政機關與相對人簽訂《協議書》，對涉案建築進行處理。原審法院未審查《協議書》中約定的建築物是否系違法建築，亦未對《協議書》中有關建築物補償約定的效力進行審查，存在事實不清問題。原審法院應在查清基本事實的基礎上，依法對《協議書》的效力作出認定。

☑ 裁判文書

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2020）最高法行再310號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）：哈爾濱新宏基商品混凝土有限公司。

委託訴訟代理人：宋傳東，黑龍江宋傳東律師事務所律師。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）：黑龍江省哈爾濱市道外區人民政府

委託訴訟代理人：嚴順龍，黑龍江太平律師事務所律師。

第三人：新宏基建設集團。

再審申請人哈爾濱新宏基商品混凝土有限公司（以下簡稱新宏基公司）因訴黑龍江省哈爾濱市道外區人民政府（以下簡稱道外區政府）不履行補償協議一案，黑龍江省哈爾濱市中級人民法院（以下簡稱一審法院）於2018年5月30日作出（2017）黑01行初186號行政判決。新宏基公司不服，提起上訴，黑龍江省高階人民法院（以下簡稱二審法院）於2018年10月9日作出（2018）黑行終261號行政判決。該判決已發生法律效力。新宏基公司不服，向本院申請再審。本院於2019年12月27日作出（2019）最高法行申7959號行政裁定，提審本案，並依法由審判員梁鳳雲、審判員張豔、審判員楊迪組成合議庭，對本案進行了詢問，現已審理終結。

一審法院查明：2011年5月19日，黑龍江省哈爾濱市道外區發展改革局（以下簡稱道外區發改局）作出哈外發改備案〔2018〕9號企業投資專案備案確認書（以下簡稱9號確認書），內容為：新宏基公司報送的商品混凝土攪拌站專案，經審查符合備案條件，予以備案，請新宏基公司據此辦理相關手續。建設地址在黑龍江省哈爾濱市××鎮紅利村（以下××紅利村），建設內容為佔地面積15000平方米，建築面積1500平方米，臨時性鋼結構。後新宏基公司在紅利村建設商品混凝土攪拌站。2012年2月1日，黑龍江省哈爾濱市人民政府（以下簡稱哈爾濱市政府）作出2012年第10號徵收土地公告，新宏基公司商品混凝土攪拌站所在地塊在徵收範圍內。2012年9月4日，新宏基（黑龍江）建設集團與道外新區建設土地房屋徵收工作領導小組辦公室（以下簡稱道外新區徵收辦）簽訂《協議書》，內容為：新區徵收涉及到新宏基（黑龍江）建設集團的土地房屋徵收，新宏基（黑龍江）建設集團積極配合徵收工作，先行無償拆除七層磚混結構辦公樓一處，建築面積5052平方米。為確保新宏基（黑龍江）建設集團的合法權益和徵收工作順利實施，經協商，先就商砼站及裝置遷移等費用達成協議。新宏基（黑龍江）建設集團承擔所有商砼站及裝置的拆卸、安裝、運輸等工作，保證按照約定時限完成裝置遷移，按期淨地。道外新區徵收辦按照評估單位出具的評估報告支付新宏基（黑龍江）建設集團補償款，其中拆卸費、安裝費、運輸費、損耗費、臨時場地房屋租賃費等2605000元，商砼站附屬設施，包括水泥地面、倉庫、圍牆、鍋爐房等費用約931萬元，總計11915000元。工程全部完工並驗收合格後，道外新區徵收辦先支付裝置遷移費用2605000元，其他各項補償款經區政府組織認定組認定後給予補償。2015年，新宏基公司提起行政訴訟，認為道外區政府僅給付補償款260萬元，剩餘補償款未給付，請求判決道外區政府給付補償款931萬元、利息70萬元。2016年6月26日，一審法院作出（2015）哈行初字第126號行政裁定書，認為新宏基公司提交的證據不能證明其為行政行為相對人，原告主體資格不適格，裁定駁回新宏基公司起訴。新宏基公司提出上訴。2017年8月9日，二審法院作出（2017）黑行終383號行政裁定，認為新宏基公司提交的土地租賃協議及道外區發改局作出的9號確認書能夠證實該公司為被訴《協議書》所涉土地的實際使用權人及地上附著物的實際所有人，與被訴行政行為有利害關係，有權提起訴訟，裁定撤銷（2015）哈行政字第126號行政裁定，指令繼續審理。在（2015）哈行初字第126號案件訴訟中，經詢問，新宏基公司表示新宏基（黑龍江）建設集團為新宏基集團在黑龍江省的分支機構。

一審法院認為：2012年9月4日，道外新區徵收辦與新宏基（黑龍江）建設集團簽訂《協議書》，約定工程全部完工並驗收合格後，道外新區徵收辦先支付裝置遷移費用2605000元，其他各項補償款經區政府組織認定組認定後給予補償。在該份《協議書》中，道外新區徵收辦與新宏基（黑龍江）建設集團就2605000元、931萬元補償款明確約定了不同的付款條件。在付款條件未具備情況下，新宏基公司要求道外區政府履行協議，給付931萬元補償款並支付利息，不予支援。據此，一審法院判決駁回新宏基公司的訴訟請求。

新宏基公司不服，向二審法院提起上訴，請求：撤銷一審判決，依法改判或發回重審。二審法院對一審認定事實予以確認，以與一審法院基本相同的理由判決駁回上訴，維持原判。

新宏基公司不服，向本院申請再審稱：道外區政府徵收新宏基（黑龍江）建設集團的土地房屋，並由道外新區徵收辦於2012年9月4日與新宏基（黑龍江）建設集團簽訂《協議書》。其履行了《協議書》約定的義務後，道外區政府未依約支付剩餘的補償款931萬元，構成違約。一、二審法院以931萬元補償款不符合《協議書》約定的付款條件為由駁回其訴訟請求存在錯誤。《協議書》雖未約定具體期限，但應當是合理期限。在其完全履行《協議書》約定的義務後，道外區政府負有組織認定組進行認定的義務，不能無限期拖延。請求：撤銷一、二審判決，依法改判或發回重審。

道外區政府辯稱：（一）關於違法建築的問題。新宏基公司於2011年5月15日與凌宗順簽訂租賃協議，租賃了位於紅利村的11000平方米土地（耕地）。新宏基公司於2011年5月19日向道外區發改局申報商品混凝土攪拌站專案，取得9號確認書。9號確認書載明主要建設內容為：總佔地面積15000平方米，實際面積11000平方米，建築面積1500平方米，臨時性鋼結構。可見新宏基公司獲批建設的是臨時性鋼結構建築，仍需辦理相關手續。其後，新宏基公司在未取得《建設用地規劃許可證》《建設工程規劃許可證》《建築工程施工許可證》《國有土地使用證》等相關手續的情況下，在農用地上私建辦公樓、鍋爐房、倉庫，圍牆等永久性建築，建築面積共計6729。3平方米。黑龍江省哈爾濱市道外區團結鎮人民政府（以下簡稱團結鎮政府）於2012年6月1日向新宏基公司下達了哈外團拆字〔2012〕第15號《責令限期拆除違法建築通知書》（以下簡稱15號拆除通知書）。2011年9月22日，哈爾濱市政府釋出的201105號徵地預公告規定：“自本公告發布之日起，徵地範圍內所涉及的單位和農戶不得擅自新建建築物、地上附著物及改變地類現狀否則按違法用地處理，並不予補償”。從勘驗圖及谷歌衛星照片所示，新宏基公司所建攪拌站的位置在2010年時為耕地，新宏基公司於2011年7月平整土地，於2011年9月後開始興建混凝土攪拌站。新宏基公司在上述公告生效時建設違法建築，案涉建築顯然屬於違法建築。（二）關於《協議書》的性質。案涉建築系違法建築。《國有土地上房屋徵收與補償條例》第十六條規定：“房屋徵收範圍確定後，不得在房屋徵收範圍內實施新建、擴建、改建房屋和改變房屋用途等不當增加補償費用的行為；違反規定實施的，不予補償”。2010年公佈的《哈爾濱市人民政府辦公廳關於印發哈爾濱市處理徵地拆遷中違法及歷史遺留建設問題若干意見的通知》中規定，對於在耕地上違法建設的建築物、構築物或者設施，無條件強制拆除，不予任何補償或者補貼。據此，案涉建築作為違法建築物，不應當予以補償。因此，雙方當時沒有簽訂正規的房屋拆遷補償協議，而僅就裝置遷移等費用達成協議，道外區政府按照評估單位出具的評估報告給付新宏基公司遷移補償費。《協議書》中明確了新宏基公司完成裝置遷移工作後，由道外區政府給付遷移費2605000元，至於商砼站的倉庫、鍋爐房等設施約931萬元費用需要依據評估單位作出的評估報告來確定數額。因案涉被徵收建築系違法建築，故當時沒有及時進行評估。《協議書》第三條約定了其他各項補償費經道外區政府組織認定後給予補償，可以證實931萬元費用並不是依法應當給予的補償，是道外區政府考慮到當時雙方的合作關係，約定在將來如果國家的徵收政策允許的情況下，才能確定的補償。（三）關於《協議書》的履行問題。協議簽訂後，道外區政府於2012年9月17日支付260萬元遷移費。關於931萬元，道外區政府早已告知新宏基公司不具備補償條件，故一直沒有確認補償。雙方合作期間經常溝通，不存在不予答覆的情形。特別是在2015年5月15日，道外區政府作出了關於對新宏基集團《關於對新宏基集團<團結鎮小城鎮建設專案對賬結果的意見>的覆函》（哈東外園區辦函〔2015〕39號，以下簡稱覆函），要求新宏基公司滿足符合補償條件即可給予補償。至今新宏基公司未提供應予合法補償的證據，所以《協議書》第三條約定的條件沒有成就。新宏基公司接到覆函後於2015年7月提起訴訟，此事實證實新宏基公司所述的五年期間一直沒有答覆與事實不符。綜上所述，《協議書》是附條件的合同，在條件未成就時，新宏基公司主張履行不應予以支援。原審判決認定事實清楚，適用法律正確，請求本院依法駁回再審申請，維持原判。

新宏基集團述稱：同意新宏基公司的意見。

本院經審理查明的事實與原審法院認定的事實一致。另查明：團結鎮政府於2012年6月1日針對新宏基公司作出15號拆除通知書，該通知書載明：“你單位（戶）：未經批准，紅利村擅自佔用土地建設的行為違反了《中華人民共和國城鄉規劃法》和《中華人民共和國土地管理法》的有關條款，現依據《關於嚴厲打擊違法建設行為的通告》的相關規定，現責令你單位於三日內自行拆除非法佔用土地上新建的6729。3平方米建築物，退還非法佔用土地，恢復土地原狀。……”新宏基公司未針對15號拆除通知書提起訴訟。

再查明：哈爾濱東部地區現代物流產業帶道外產業園區推進辦公室於2015年5月15日針對新宏基集團作出的覆函載明：你集團於5月7日遞交的《團結鎮小城鎮建設專案對賬結果的意見》已收悉。經認真研究，現將我辦意見明確如下：……三、貴公司所提的關於支付攪拌站補償款剩餘部分，如滿足下列條件之一，我區即可給予補償：1。土地、規劃部門出具的符合補償條件的有效認定證明；2。省或市級政府出具的可以給予補償的會議紀要；3。法院出具的給予補償的判決書。

又查明：新宏基建設集團是集團字號，簡稱新宏基集團，沒有法人資格，原名稱為黑龍江新宏基建設集團。新宏基（黑龍江）建設集團系新宏基集團的黑龍江分部，只有公章但沒有辦理營業執照。

本院認為，本案的爭議焦點為道外區政府應否給付新宏基公司徵收補償款931萬元及利息。

首先，關於《協議書》涉及建築的性質等事實不清。

《協議書》約定新宏基公司先行無償拆除七層磚混結構辦公樓一處，建築面積5052平方米。針對同一位置的建築物作出的15號拆除通知書中認定的違法建築物面積為6729。3平方米。《協議書》中涉及的建築物與15號拆除通知書中確定的建築物之間的關係需進一步查明。

其次，關於《協議書》的效力認定不清。

《中華人民共和國土地管理法》第八十三條規定，依照本法規定，責令限期拆除在非法佔用的土地上新建的建築物和其他設施的，建設單位或者個人必須立即停止施工，自行拆除；對繼續施工的，作出處罰決定的機關有權制止。建設單位或者個人對責令限期拆除的行政處罰決定不服的，可以在接到責令限期拆除決定之日起十五日內，向人民法院起訴；期滿不起訴又不自行拆除的，由作出處罰決定的機關依法申請人民法院強制執行，費用由違法者承擔。

一般而言，對認定為違法建築和超過批准期限的臨時建築不予補償。本案中，原審法院未審查《協議書》中約定的建築物是否系違法建築，亦未對《協議書》中有關建築物補償約定的效力進行審查，存在事實不清問題。原審法院應在查清基本事實的基礎上，依法對《協議書》的效力作出認定。

最後，關於本案第三人的主體資格認定不清。本案第三人新宏基集團系集團字號，不具有法人資格。與道外新區徵收辦簽訂《協議書》的主體為黑龍江分部新宏基（黑龍江）建設集團。新宏基集團是否為本案適格第三人，有待於進一步查實。

綜上，本案一、二審判決認定事實不清，依法應予糾正。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第三項和《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十九條、第一百二十二條之規定，裁定如下：

一、撤銷黑龍江省高階人民法院（2018）黑行終261號行政判決及黑龍江省哈爾濱市中級人民法院（2017）黑01行初186號行政判決；

二、本案發回黑龍江省高階人民法院重審。

二〇二〇年十二月三十一日