導語：

基層行政系統中按其內部行政地位的不同又可分為主體行政系統和輔佐行政系統。清代的縣級政府職掌繁多，涵蓋刑名、錢穀、治安、教化等各種事務。然而囿於朝廷各項繁瑣的則例與法規，縣級政府的自主權卻十分有限。

一、清代的基層行政系統

1、地方的行政層級

古往今來，中央政府都要把地方劃分成若干層級，形成一定數量的政區，來實現對地方的控制與管理。因此，剖析行政區劃層級是考察地方行政制度的重要切入點。行政區劃層級劃分過多，不僅會使政府機構疊床架屋，增加行政成本，而且也會影響政府的行政效率，導致上下交流的阻隔與遲緩。

然而層級過少，也會使中央政府的管理幅度過大，工作量劇增，使得中央難以兼顧，反而不利於對地方的控制與監管。可見，合理的行政區劃層級對於一個國家至關緊要。自從秦始皇統一六國後，郡縣制得以普遍推行，進而成為歷代王朝統治地方的主體政治模式。

各王朝統治者在實行郡縣制的基礎上，為尋求治政效果的最佳化，對地方行政區劃層級屢加改易。 清朝入主中原後，在內地沿襲行省制，並對地方的行政層級繼續進行了簡化，至雍正時統一定為省級政區——府級政區——縣級政區三級行政區劃體制。總督、巡撫成為了省級政區最高軍政長官。

2、基層政府——“親民官”與“父母官”

縣級政府一直是中國古代的基層政府，擔負著直接管理百姓的重任。其實這種論斷存在誤區，縣所在政府被認定為基層政府，確切地說是宋代以來的事情。秦漢時期，縣下各鄉置嗇夫，為國家正式官員，享有俸祿，個別的具有秩級，政績突出者可升任為郡縣長官。

作為一鄉之行政長官，鄉嗇夫主管一鄉稅收、詞訟等各項事宜，權力較大，自主性強，郡縣較少干預，甚至出現“人但聞嗇夫，不知郡縣”的現象。元代以來，特別是明清時期，鄉紳階層日趨活躍，宗族得以復興，逐漸擔負起日常基層社會管理的職能。同時，鄉間不設駐國家正式官員的政治傳統被繼續保留，

縣級政府一直作為王朝的基層政府

。

縣級政府作為清朝的基層政府，其職掌十分繁重，可謂吏戶禮兵刑工六卿之事，無所不包。康熙年間，曾多年擔任知縣的黃六鴻在其所著的《福惠全書》中把縣級政府的職能大體劃分為錢糧、徭產、刑名、彌盜、祀典、教化、勸農、水利、荒政、郵驛等十項內容。

縣級政府雖職掌繁多，但自主權卻十分有限，遂導致州縣長官即有造福百姓之心，卻因權輕而無法盡行其志，所以有清人將其作為當時行政之一大弊端。

二、清代縣級政府的自主有限

1、地方政府的自主權日漸萎縮

秦漢時期，縣府機構龐大，分設功曹、戶曹、田曹、倉曹、兵曹等多個部門，各曹屬吏均由長官從本地人中自行闢署，並且只向長官本人負責。至清代時，這種控制已達登峰造極的程度，即使縣內典史、驛丞等未入流的微員也要由朝廷按固定程式加以選任，州縣長官無權直接委任。

朝廷對縣級政府選任權的剝奪，對

加強中央集權，防止地方任用私人，培植勢力

具有重要意義，但也導致州縣長官無法根據地方政情，選拔出合適的人才，委以重任，因此對

基層行政的執行產生了消極的影響。

2、軍事統轄權

秦及西漢時期，縣令、長直接統領本縣駐軍，主持縣內都試，實為一縣軍事力量的統轄者。隋文帝結束南北朝分裂局面後，實行文武分治政策，縣令一般不再領有軍隊。北宋建立後，一懲唐後期以來武人專政的情形，將地方軍隊收歸中央所有，從此縣不復具有軍事色彩。清代入主中原後，仍實行兵民分治的政策，州縣長官只主民政，不統領轄區駐軍。

故此其在行政過程中，則主要依靠三班衙役及招募的鄉勇。但由於衙役人等均系民間招募而來，缺乏必要的技藝訓練，恐嚇普通百姓尚可，倘遇不法刁民，其效力就十分有限，以至於毆差辱官的現象屢見不鮮。因州縣長官在軍事方面無有職權，在一定程度上助長了民眾對基層政府的輕慢，以至於上述不法事件的發生。

所以，州縣長官與同城駐防的武職官員搞好關係，在事態緊急的時候藉助軍事力量則顯得十分必要。然而，這種做法又給綠營兵滋擾、牽連無辜百姓帶來了機會，以致生成民變。 此外，

清廷對縣級政府必須具有的司法權和財政權也給予嚴格限制。

司法權方面，州縣長官只具有民事案件及輕微刑事案件的判決權，稍重一些的案件必須要由府、省以至刑部重審後定奪。財政權方面，縣級政府雖然直接經徵錢糧，但除極少數存留縣庫外，其餘部分都要逐級解運至府庫，藩庫，乃至北京戶部各倉庫。即使存留的部分，州縣長官也無權隨意支配，如要啟用，必須取得本省督撫以及藩司的同意。

3、清廷改變基層管理弊政效果不理想

清朝處於中國帝制時代的晚期，政治文明已高度成熟。歷代王朝的統治經驗為其提供了豐富的借鑑，使得清朝的典章制度、行政法則較之以往朝代均大為完備，這對州縣政府的施政產生了深刻的影響。清朝入關初期，由於戰亂繁殷，朝廷無暇制定行政典則，官員施政則主要依照明代遺存下來的相關規定。

康熙中期以後，清朝進入了持久的安定時期，制定與本朝實際相符的行政法典，規範官員的行政，則勢所必然。

詳盡的則例為官員行政提供了準則和依據，在一定程度上避免了官員施政過程中的隨意行為。

然而，這也導致有親民之責的州縣牧令只知奉行條文，不能根據當地的實際情況加以治理。

同時，清代各部門則例數目過多，內容繁瑣，科第出身的州縣長官疲於掌握，給嫻於例律的不法幕賓、書吏提供了舞弊的機會。對此，清帝多次頒佈諭旨，試圖加以整飭。雖然清廷力求改變這一弊政，然而其效果卻不甚理想，各部門則例反而愈加繁瑣。州縣官員在施政中為避免違背則例、法規，遭致責罰，轉而只思奉行具文，不能因地制宜，興利除弊。

三、基層政府社會經濟事務管理

1、社會救助

社會救助是地方公共事務管理的重要事項。平常年景，地方主要透過設定各類倉儲，建立養濟院等慈善機構，達到所謂扶困濟貧的目的。常平倉是清代地方政府的儲糧倉庫，其由州縣衙門負責經營、管理。常平倉制度在春秋、戰國時期就已經存在，經過一千多年的發展，至清代得到了大力完善。

不僅全國大部分州縣都設有常平倉，而且強化了正印官在常平倉日常管理中的相關責任，並將其作為考成的重要內容。各州縣之中除設立倉儲之外，一般都設立養濟院以收留社會孤貧殘障人員。養濟院的各項支出大都列於地方財政開支之中，一般由政府負責解決。

然而國家給予各州縣用於該項支出的費用只有幾百兩銀子，所以救助孤貧殘障人員的額設數額也極其有限。因此，一些負責任的州縣官都事先對當地現有的孤貧殘疾人員加以清查，並專立簿冊，登記在案。

2、民間舉措

常平倉而外，各地方又大都設有社倉、義倉。與常平倉不同的是，社倉之類屬於民間倉儲，其來源主要靠民間樂善好施者捐輸，日常管理也由民間自行承擔，因此州縣官只具有監督職責，大都不直接干涉其具體運作。雍正年間，朝廷號召全國各地興建社倉，經河南、山東巡撫奏請中央，戶部則對民間社倉的管理作出了詳細、具體的規定。

雖然朝廷透過上述舉措試圖將社倉加以規範，然而卻事與願違，社倉在各地實行過程逐漸滋生了一些弊端，嚴重影響了它的積極意義。一方面，一些省份的督撫為急於向朝廷表功，嚴令督促各地大力興辦社倉，充實倉儲，並將落實情況與州縣官員考績相聯絡。

然而自願捐輸者畢竟有限，這使得一些州縣正印官將社倉所需之糧谷攤入民間賦稅之中徵收，反而給百姓增添了新的負擔。

結語：

人口的高速增長，社會流動的增強，滿漢民族矛盾的長期存在，以及清末西方殖民者的入侵，使得清代的基層社會較之以往朝代大為複雜，給政府的管理增添了巨大的難度。清前期國力強大，政治清明，政府對基層社會的控制強化、有力。

鹹同以來，政府對基層社會控制力大幅度減弱，佐雜分防在內地省份基本處於停滯狀態，地方營汛在維持治安方面也收效甚微。代之而起的是各地士紳群體的日漸活躍，以致興辦公所直接參與管理地方的各項事務，具有了所謂自治的傾向。

參考文獻：

《大清會典》

《清史稿》