徵地拆遷中，預徵收過程中籤訂的補償協議是否屬於行政訴訟的受案範圍？

北京京康律師事務所主任、西北政法大學物權與土地研究所聯席所長史西寧律師

透過高院的一個案例為大家解析：在集體土地預徵收過程中，未發生法律效力的徵收補償協議，對當事人的權利義務不產生實際影響，不屬於行政訴訟的受案範圍。

案情概述：

蘇某為河北省唐縣A鎮城中村B村村民，2018年4月16日，唐縣政府在A鎮B村張貼《集體土地徵收決定》，決定對A鎮B村棚戶區改造專案涉及集體土地進行徵收。一、徵收範圍：唐縣A鎮B村棚戶區改造專案所涉及564戶、土地約466畝，具體徵收搬遷範圍以測量放線為準。二、徵收主體：徵收主體為唐縣政府。具體徵收工作由唐縣國土資源局、A鎮人民政府實施。三、徵收補償落實情況：足額到位、專戶儲存、專款專用。四、實施期限：自徵收決定公告之日起2個月內完成簽約。徵收決定並告知被徵收人按唐縣B村棚戶區改造徵收補償安置方案，與徵收部門簽訂集體土地徵收補償安置協議，在規定期限內搬遷，以及不服徵收決定申請行政複議、提起行政訴訟的權利和期限。

2018年5月，A鎮政府與蘇某簽訂B村棚戶區改造徵收補償安置協議，協議第九條約定：簽訂徵收補償安置協議的比例達到全部被徵收戶數的98%後，甲方釋出房屋搬遷公告或通知，徵收補償安置協議生效。2018年12月21日，唐縣政府在B村張貼《關於B村棚戶區改造專案告知書》，主要內容：2018年4月16日，唐縣政府對A鎮B村棚戶區改造區域內集體土地進行預徵收，現已基本達到組卷報批條件，準備對已簽訂協議的集體土地進行組卷報批，待省自然資源廳正式批覆下達後，釋出正式徵收決定。蘇某以徵收未經河北省政府批覆同意，2018年簽訂協議卻以2016年評估結果進行補償，嚴重侵犯其合法權益為由，提起行政訴訟，請求確認補償協議無效。一審法院判決駁回蘇某的訴訟請求。蘇某不服，提出上訴。二審法院認為涉案協議對蘇某的利益尚不產生實際影響，不屬於行政訴訟的受案範圍。一審作出實體判決屬於適用法律不當，依法應予糾正。裁定撤銷一審判決，駁回蘇某的起訴。蘇某申請再審。

依法分析：

根據《最高人民法院關於審理行政協議案件若干問題的規定》第二十七條規定，人民法院審理行政協議案件，應當適用行政訴訟法的規定；行政訴訟法沒有規定的，參照適用民事訴訟法的規定。人民法院審理行政協議案件，可以參照適用民事法律規範關於民事合同的相關規定。行政協議同時具有行政性和協議性，但是，將其明確為行政訴訟受案範圍，主要是基於其行政性特質，而非協議性。因此，前述司法解釋規定，人民法院審理行政協議案件要優先適用行政法律規範。行政法律規範沒有規定時，在不與行政法、行政訴訟法的基本原則相牴觸的情況下，可以適用民事法律規範。不是說行政協議既有行政性又有協議性，所以既可以適用行政法律規範，也可以適用民事法律規範。當事人請求確認行政協議無效，實質是對訂立行政協議行為不服提起行政訴訟，起訴是否符合法定起訴條件，應當依照行政訴訟法規定的起訴條件進行審查判斷；訂立協議行為是否合法有效，應當依照行政訴訟法和相關行政實體法律規範進行審查判斷，民事法律規範的適用僅僅是行政法和行政訴訟法沒有相應規定情形下的一種補充適用。本案中，蘇小康的訴訟請求是確認補償協議無效，實質是對訂立行政協議行為不服提起的行政訴訟，其起訴是否符合法定條件，應當依照行政訴訟法規定的法定起訴條件進行審查判斷，不能根據合同法規定判斷是否符合起訴條件。

《最高人民法院關於適用的解釋》第一條第二款第十項規定，對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為不屬於行政訴訟受案範圍。在集體土地預徵收過程中，徵收管理部門與被徵收人簽訂的徵收補償協議屬於附條件的行政行為，只有在省級人民政府作出徵收批覆，市縣人民政府釋出正式的徵收公告後，徵收補償協議才能夠發生法律效力，對當事人的權利義務產生實際影響。未發生法律效力的徵收補償協議，對當事人的權利義務不產生實際影響，不屬於行政訴訟的受案範圍。本案中，蘇某與B鎮政府簽訂的補償協議屬於預徵收過程中籤訂的補償協議，應當在河北省政府作出同意徵收涉案土地的批覆，唐縣政府釋出正式的徵收公告後發生法律效力。未生效的補償協議對蘇某的權利義務不產生實際影響，不屬於行政訴訟的受案範圍。