本文來源：《北京大學學報（哲學社會科學版）》 （2019年04期）
轉自：勿食我黍
魯西奇
，1965年10月生，江蘇東海人。武漢大學歷史系教授，博士生導師。1989年畢業於武漢大學，獲歷史學碩士學位；1995年獲武漢大學歷史學博士學位。主要從事歷史地理與中國古代史研究。出版《區域歷史地理：物件與方法——漢水流域的個案考察》《純粹的學者——王國維》《漢水中下游河道變遷與堤防》《城牆內外：古代漢水流域城市的形態與空間結構》《漢中三堰：明清時期漢中地區的堰渠水利與社會變遷》《人群 聚落 地域社會：中古南方史地初探》等學術著作，發表學術論文100餘篇。
一、王朝國家控制鄉村的基本方式
蕭公權曾論及帝制國家控制其臣民的方式，主要有三：
一是透過照顧臣民基本的物質需求，避免臣民因難以忍受艱困的生活“鋌而走險”；二則透過向臣民反覆灌輸精心篩選的道德教條（大部分是從儒家學說中篩選出來的），使臣民接受或認同現存的統治秩序；三則透過不斷監視臣民，從而查出“奸民”並及時加以處理。
蕭先生所說的第一個方面，主要包括歷代王朝在特定時期（特別是王朝興起階段），會透過授田、減免賦役、賑貸等手段，給臣民提供部分生產條件，減少對臣民的剝奪與壓榨，其中的核心是土地與賦役制度。第二個方面，主要包括王朝國家的教化制度，即從思想文化上控制臣民。第三個方面，主要指各種形式的治安制度，包括伍保制、保甲制等等。而無論是授田、減免賦役，還是推行教化、維護治安，又必然以戶籍登記、鄉里編排為前提。據此，王朝國家控制鄉村民眾的基本方式，就主要表現為如下三種：
（1）將民眾安置、穩定在土地上，使之勞作不息，生產自存並供應王朝國家。《漢書》卷二四《食貨志》雲：
理民之道，地著為本。故必建步立畮，正其經界。六尺為步，步百為畝，畝百為夫，夫三為屋，屋三為井，井方一里，是為九夫。八家共之，各受私田百畝，公田十畝，是為八百八十畝，餘二十畝以為廬舍。出入相友，守望相助，疾病相救，民是以和睦，而教化齊同，力役生產可得而平也。
“著”，置也，定也，居也。顏師古注曰：“地著，謂安土也。”“地著”又作“土著”，即安住於土地之上。《通典》卷一《食貨》一“田制”序雲：
谷者，人之司命也；地者，谷之所生也；人者，君之所治也。有其谷則國用備，辨其地則人食足，察其人則徭役均。知此三者，謂之治政。夫地載而不棄也，一著而不遷也，安固而不動，則莫不生殖。聖人因之設井邑，列比閭，使察黎民之數，賦役之制，昭然可見也。
因此之故，歷代王朝，于田制均甚為關注，蓋田地不僅為賦稅所出、國用之所賴，更是人民生計之依，無田則離土，離土則成為遊民，人民遊離則逸出於王朝國家控制體系之外。晁錯說：
民貧，則奸邪生。貧生於不足，不足生於不農，不農則不地著，不地著則離鄉輕家。民如鳥獸，雖有高城深池，嚴法重刑，猶不能禁也。
而欲使民不流離，就需要保障大部分民眾有田可耕，有地可種。北魏太和中，李安世上書說：
臣聞量地畫野，經國大式；邑地相參，致治之本。井稅之興，其來日久；田萊之數，制之以限。蓋欲使土不曠功，民罔遊力。雄擅之家，不獨膏腴之美；單陋之夫，亦有頃畝之分。所以恤彼貧微，抑茲貪慾，同富約之不均，一齊民於編戶。
這是歷代王朝田制的基本原則。第一，國家需要儘可能地掌握全國土地的支配權，惟有如此，才能“量地畫野”，也才能在需要時使用國家權力，分配土地，或調整對土地的使用與佔有，使鄉村民戶“著於”土地之上。第二，限制臣民佔有田地的數量，即“限田”。限田的目的，不僅在於“使土不曠功，民罔遊力”，更在於使“雄擅之家，不獨膏腴之美；單陋之夫，亦有頃畝之分。”第三，要儘可能“恤彼貧微，抑茲貪慾”，即照顧、救濟貧窮卑微之人，抑制豪強無窮的慾望。從國家的立場上，對貧、富要一視同仁，至少在法律層面上，要把各種民戶作為“編戶齊民”一同對待。對於李安世之議，本傳稱：“高祖深納之，後均田之制起於此矣。”漢唐時期，王朝國家以不同形式實行名田制、佔田制、均田制、限田制，出發點也就在這裡。
（2）編排戶籍，將民眾納入王朝國家的戶口控制系統，控制其人身。國家大規模地編排民戶，列入籍帳，給予並確定民眾的身份，應當始於戰國時期。戶籍的編排、登記與管理，是與正在形成的集權制國家的軍事、治安、賦役制度聯絡在一起的，反映出國家對民眾的控制得到了全面的加強，從而為專制主義集權奠定了基礎。池田溫說：
透過郡縣鄉里掌握其戶口，這是帝國存立的絕對必要的基礎，所以造籍制度是國家體制最緊要的一環；同時，對於被統治的人民說來，戶籍登入不外是使他們慘遭租稅和徭役種種壓榨的第一步。
嚴格的戶籍制度，是專制主義集權制國家最重要的標誌之一，也是其得以建立、維繫的基礎。正是透過戶籍制度，專制國家才得以控制民眾的居住、移動、財產乃至婚姻與家庭，在不同程度上掌握土地、山林等基本經濟資源，從民眾手中掠奪各種各樣的經濟利益，徵發民眾的勞動力資源作為保障國家安全、擴張的軍事力量，以及維繫專制主義國家普遍都有的大規模國家公共工程的建設和維護，甚至透過戶籍制度，推行教化，宣揚專制國家最為需要的、以忠孝為核心的社會倫理觀念，從而達到對民眾在政治身份、經濟地位、社會角色、文化認同等各方面的全方位控制。正是因為此，戰國以降，歷代王朝都非常重視戶籍制度的建立和實施，將之視為關乎王朝國家命運的重要方面：王朝國家掌握的戶口繁盛，則王朝興盛、繁榮，臻於“盛世”；王朝國家掌握的戶口減耗，則意味著王朝國家走向衰退，乃至於衰亡。《通典》卷七《食貨》七於“歷代盛衰戶口”下論曰：
古之為理也，在於周知人數，乃均其事役，則庶功以興，國富家足，教從化被，風齊俗和。夫然，故災沴不生，悖亂不起。……及理道乖方，版圖脫漏，人如鳥獸，飛走莫制。家以之乏，國以之貧，姦［宄］（冗）漸興，傾覆不悟。
正是在這個意義上，我們說，戶籍制度是專制主義集權制國家的基石，它比任何官僚制度、軍事制度和經濟、文化制度，都具有更重要的基礎性作用。
（3）編排層級制的鄉里組織，建立合行政管理、治安與教化於一體的“鄉里共同體”。《漢書·食貨志》描述理想狀態下的鄉里組織，說：
在壄曰廬，在邑曰裡。五家為鄰，五鄰為裡，四里為族，五族為黨，五黨為州，五州為鄉。鄉，萬二千五百戶也。鄰長位下士，自此以上，稍登一級，至鄉而為卿也。於是裡有序而鄉有庠。序以明教，庠則行禮而視化焉。
在這樣的鄉里中，鄉民“出入相友，守望相助，疾病相救，民是以和睦，而教化齊同，力役生產可得而平也。”這是漢代儒家設想的鄉里生活藍圖。無論這一藍圖是否在歷史上存在過，它都反映了古代中國編組鄉里的基本要求與目標。《通典》卷三《食貨》“鄉黨”謂：
昔黃帝始經土設井以塞諍端，立步制畝以防不足，使八家為井，井開四道而分八宅，鑿井於中。一則不洩地氣，二則無費一家，三則同風俗，四則齊巧拙，五則通財貨，六則存亡更守，七則出入相司，八則嫁娶相媒，九則無有相貸，十則疾病相救。是以情性可得而親，生產可得而均，均則欺陵之路塞，親則鬥訟之心弭。既牧之於邑，故井一為鄰，鄰三為朋，朋三為裡，裡五為邑，邑十為都，都十為師，師十為州。夫始分之於井則地著，計之於州則數詳。迄乎夏殷，不易其制。
這裡所說的“黃帝之制”，也不足為據，然其所說鄉里編組的十個功能（不洩地氣，無費一家，同風俗，齊巧拙，通財貨，存亡更守，出入相司，嫁娶相媒，無有相貸，疾病相救），卻確然是鄉里制度設計的出發點。統治者所希望構建的，就是這樣一種既便於行政管理、治安控制，也便於推行教化，實現思想統一的鄉里共同體。歷代王朝雖然做法不一，制度各異，但推行鄉里制度的主旨卻並無不同。《日知錄》卷八《裡甲》條引常熟陳梅之言曰：
《周禮》：“五家為比，比有長。五比為閭，閭有胥。四閭為族，族有師。五族為黨，黨有正。五黨為州，州有長。五州為鄉，鄉有大夫。”其間大小相維，輕重相制，綱舉目張，周詳細密，無以加矣。而要之，自上而下，所治皆不過五人，蓋於詳密之中而得易簡之意，此周家一代良法美意也。
無論此法是否“周家”之法，從王朝國家控制鄉村的角度言之，確實是“良法”。在這個意義上，鄉里制度乃是王朝國家統治的基礎。白鋼先生說：
鄉村社會實行鄉里制行政管理，這是古代中國不同於中世紀西歐的地方。鄉里制度的宗法性與行政性的高度整合，集中反映了中國古代社會結構的一些特殊性。歷代鄉里制度都是以對全體鄉村居民進行什伍編制為起點，以“什伍相保”、“什伍連坐”為基本組織原則的。它是君主專制主義國家政權結構中最基層的行政單位，擁有按比戶口、宣佈教化、督催賦稅、攤派力役、維持治安、兼理司法的職權，被稱為“治民之基”。
換言之，鄉里制度的實質，乃是王朝國家對鄉村民眾與鄉村社會的控制，其手段主要是透過對鄉村民眾人身的控制，將之納入到王朝國家的政治、經濟、社會與文化體系中，使之成為王朝國家的“臣民”，安分守己，納稅服役。
因此，田制、戶籍、鄉里制度三端，緊密地聯絡在一起，構成專制主義王朝國家控制鄉村的三個支柱。這三個支柱是相互配合的：王朝國家透過掌握土地支配權，在不同程度上“授田”給鄉村民戶，從而獲得了控制並剝奪農民的權力與“合法性”，並進而將農民儘可能固定在給定的土地上，使之“土著”，並“安土重遷”；透過戶口登記，掌握鄉村民戶的基本情況，將之編組進層級制的鄉里制度中；又透過鄉里制度，控制、調整鄉村民戶的土地佔有和使用，檢括戶口，強化對鄉村民戶的人身與經濟控制，強制性地徵發賦役，從而最大程度地滿足王朝國家的各種需要。其中，戶籍與鄉里制度更為緊密地聯絡在一起，乃是王朝國家實現其鄉村控制的根本性制度保障。
二、中國古代的鄉里制度
所謂“鄉里制度”，簡言之，就是由“鄉”、“裡”構成的鄉村控制制度，是王朝國家立足於統治的需要而建立的、縣級政權以下的、直接或間接地控制鄉村民戶與地域、以最大程度地獲取人力與物力資源、建立並維護鄉村社會秩序的控制制度。
首先，鄉里制度是王朝國家為主導建立的、自上而下地控制鄉村資源、社會與文化的制度，其目標在於控制民眾的人身與物質財富、建立並保持王朝國家的統治秩序。在這個意義上，鄉里制度乃是王朝國家諸種統治制度的組成部分。因此，無論鄉里制度採用怎樣的方式，是官府設官置吏，採用層級制的行政管理方式（所謂“鄉官制”），還是徵發或召募職役、各任以職事，即主要採用徵役以任事的管理方式（所謂“職役制”），它都是國家基層控制制度的一部分，是王朝國家（“官”）的制度，而不是民間社會（“民”）的制度。因此，以各種鄉村社會的力量（包括不同型別的鄉村豪強、鄉紳以及“邊緣群體力量”）為主導的鄉村社會的“自治”制度（包括血緣的、地緣的、業緣的以及以信仰或儀式相聯絡的組織及其制度性安排）不包括在內。
研究中國鄉村的學者，往往立足於不同的學科（主要是人類學、社會學、政治學及歷史學）背景，在不同的學術體系與語境中，使用鄉村制度、鄉村控制制度、鄉里制度等概念，而一般未予以清晰的界定。所以，需要對這三個概念略作辨析。
一般說來，鄉村制度（或農村制度）乃是相對於城市制度而言的，是指在鄉村（農村）區域建立並執行的諸種制度，包括鄉村（農村）的經濟制度（包括土地制度、賦稅制度等）、社會制度（包括社會組織、社會控制特別是行政管理與治安制度）、教育與文化制度（包括社會倫理與禮儀制度、教育文化體制）等。鄉村制度的研究者主要立足於城市社會與鄉村社會的二元分劃，將城市及其制度性安排作為鄉村、鄉村制度的參照系，展開對於鄉村及其制度的探討。因此，研究者雖然也把國家（其不同層級的統治中心，主要在城市裡）在鄉村地區建立並實行的諸種制度包括在鄉村制度中，但往往更傾向於強調對鄉村、鄉村制度與鄉村社會“特性”的“發掘”與揭示，所以特別著意於鄉村“自生的”或“內在的”、具有“自治性”的諸種制度，如村莊組織、宗族組織等。這種研究的出發點，一般是將古代中國界定為農業國家，認為鄉村經濟、社會與文化乃是傳統中國經濟、社會與文化體系的主體，故而研究鄉村制度乃是深入探究中國經濟、社會與文化制度的入手點。
鄉村控制制度研究的出發點則是國家政權（在中國古代史的背景下，則主要是王朝國家）及其在鄉村的代理人，是站在國家、政府以及鄉村權力的掌握者的立場上，探究國家權力和權力集團透過怎樣的制度性安排，控制鄉村地區與鄉村民眾，建立並維護鄉村社會的秩序。因此，鄉村控制制度，既包括國家權力控制鄉村民眾與鄉村地區的各種制度性安排，如鄉村行政管理組織、治安監控體系、賦役徵發系統、文化與思想控制體系以及救荒等社會救濟系統等，也包括鄉村權力的掌握者，如何透過國家“授予”或“委託”的權力，並利用其自身的經濟社會地位及其擁有或掌握的武力、財力與文化權力，在諸種形式的“鄉村自治制度”及其傳統的基礎上，構建並維護鄉村社會及其秩序。蕭公權正是在這個意義上討論19世紀中華帝國對於鄉村的控制的。在其名著《中國鄉村：論19世紀的帝國控制》第二編“鄉村控制”中，蕭先生用“治安監控：保甲體系”，“鄉村稅收：裡甲體系”，“饑荒控制：社倉及其他糧倉”，“思想控制：鄉約及其他制度”等四章的篇幅，主要討論王朝國家的鄉村控制制度；而在第三編“控制的效果”中，則著意分析村莊領袖、宗族等鄉村組織在鄉村秩序的建立與維護中的作用。
鄉里制度或鄉里控制制度則是鄉村控制制度的組成部分，它主要指以賦役徵發和治安監控為目的的鄉村行政管理制度，是國家權力透過不同的行政方式，控制、管理鄉村民眾與鄉村地區的制度性安排。徵發賦役和監控治安雖然都是鄉里制度的主要功能，但二者的制度性規定（如賦役的種類、稅則，鄰保連坐的法律規定等）並不包括在鄉村行政管理制度之內。同樣，戶籍制度雖然在很多時候表現為鄉里制度的前提，甚至包含在鄉里制度之內，但戶籍制度本質上是一種人身控制制度，而鄉里制度卻屬於行政管理制度。實際上，歷史學者更傾向於以特定時段具體的鄉村基層管理組織的名稱，指稱特定時段鄉村行政管理的制度性安排，如秦漢鄉里制、北魏三長制、隋唐鄉里制、宋代都保（圖）制、金元社制或村社制、明清裡甲制與保甲制等，只是在綜論歷代王朝的鄉村行政管理制度時，才概括性地將之總稱為“鄉里制度”。
其次，就其基本結構而言，鄉里制度由鄉、裡、鄰等縣級政權以下、不同層級的地域性管理單元組成。其中，鄉包括若干村落，是縣以下、裡以上的地域性行政管理單元，或戶口賦役籍帳彙總的單元，或人文地理單位；裡以村落和居住地域為基礎，是基本的基層行政管理和賦役徵發單元；鄰以五家互保連坐為原則，是最基層的治安監控單元。
在儒家學說理想的設計中，比鄰而居的五家民戶“出入相友，守望相助，疾病相救”，又相互伺察，互相監督，榮辱與共，賞罰相延及，故上級管理者於各戶之出入、存亡、臧否、逆順皆可得到了解與把握。清人陸世儀說：“治天下，必自治一國始；治一國，必自治一鄉始；治一鄉，必自五家為比、十家為聯始。”在這個意義上，以五家（或十家）民戶為基本編組單位的鄰、比（伍、什、保、甲）等，乃是王朝國家控制鄉村的最基層的單位。“比鄰而居”是鄰比編排的原則，換言之，鄰比是以民戶的居住狀態為根據編排的管理單位，在本質上是地緣性的組織單元。
裡、閭之制，也起源於居住單位。《說文》釋“閭”，謂：“閭，侶也，二十五家相群閭也。” 則閭之本義，即指群侶而居，亦即整齊的聚落內部分劃為若干規整的居住區。《說文》釋“裡”，謂：“居也，從田從土。” 故“裡”乃是指帶有田地的居住區。裡大抵有土垣圍繞，內部分劃也較為規整。故無論制度規定以二十五家、五十家，還是以百家、百一十家為裡（閭），而在實際的編排中，裡必然以村落為基礎，或以一村為一里，或合數村為一里，或將一大村（包括城邑）編排為若干裡。裡編定之後，則當相對保持穩定，不必因戶口增加而頻繁地重新編排。質言之，百家之裡是以村落為基礎編排的。
鄉在起源上就是一種地域單元，指包括若干村落的鄉村區域。秦漢時期的鄉是縣級政權之下的行政區域，所統戶口一般在千餘戶至數千戶，規模較大；在鄉部的中心聚落設有鄉廷，以嗇夫或有秩主管鄉政。魏晉南北朝時期，鄉的戶口規模逐漸減小，至隋唐時定製為五百戶，遠較漢代的鄉為小。唐代的鄉政由所屬五里的里正主持，諸鄉里正到縣衙當值，處理本鄉事務，故諸鄉不再有鄉司駐地。因此，中唐以迄北宋前期，鄉遂逐漸向以賦役徵納為核心的籍帳彙總單元和人文地理單元演變。在鄉逐步退出鄉村事務的具體運作之後，管、都保等相繼成為縣與裡（耆、大保）之間的、統領數村的地域行政單元，其所領戶數在250戶至千餘戶不等。明代裡甲制下，縣直轄各里，沒有嚴格意義上的“鄉級”行政管理層級。到了清代，隨著保甲制的全面推行，以千家為基本編制原則的“保”在鄉集的基礎上發展起來，成為以百家為原則、以村落為基礎編排的“甲”（百家）或“裡”之上的地域性行政管理單元，併為近代以鄉鎮為核心的鄉村控制體系奠定了基礎。
因此，雖然歷代鄉里制度歷有變化，但其基本結構，卻一直由鄉、裡、鄰（無論其具體名稱若何）三個層級構成，而鄉、裡、鄰又分別對應縣域範圍內的地域分劃單元、村落以及鄰保三個地域與居住層級。由地域分劃、村落、鄰保的地域與居住結構的相對穩定性，決定了鄉里制度在結構上的相對穩定性。
第三，就具體的功能與執行機制而言，鄉里制度的核心問題有三：一是如何把鄉村民戶編排進鄉里體系之中，二是如何透過鄉里制度體系徵發賦役，三是如何透過鄉里制度體系維持鄉村的治安和社會秩序。其中，根據怎樣的原則、怎樣把鄉村民戶編排進鄉里系統，乃是鄉里制度執行的關鍵。
總的說來，歷代王朝的鄉里制度，在原則上，都是以戶口編排為起點的，亦即規定以五戶為鄰、比、伍或十戶、十一戶為什、甲，二十五戶、三十戶、五十戶、百戶、百一十戶為一里、大保、社，二百五十戶、五百戶、千戶為鄉、都等。這種編排原則及其實行，需以嚴密的戶籍控制為前提——只有掌握了較為準確的戶口籍帳，才能根據著籍戶口編排鄉里，並透過鄉里控制體系徵發賦役，維護治安。可是，受到民戶逃亡、豪強廕庇強佔以及隱冒戶口等各種因素的影響，王朝國家對於鄉村民戶的控制，往往隨著國家控制力的衰退而逐漸鬆弛——在一個王朝週期裡，國家能夠有效掌控的著籍戶口在全部戶口中所佔的比例是逐步下降的，建基於戶口籍帳之上的鄉里編排遂越來越不能發揮徵發賦役的功能。同時，雖然在按戶口編排鄉里時，是以著籍戶口的居地為基礎的，亦即根據村落編排鄉里的，但在鄉里編排確定之後，由於社會動亂、人口遷移等原因，越來越多的民戶脫離其原先的鄉里，也使官府無法再依靠固有的鄉里控制系統徵發賦役。凡此，均引發了鄉里編排的基本原則由戶口原則向居地或田畝原則轉變，即不再以戶口、而主要以居住地（村落）或耕種的田畝，作為徵發賦役的根據。鄉里制度的基本原則由戶口原則向村落、田畝原則的演變，乃是古代鄉里制度演變的根本性變化。根據這種變化線索，我們可以將古代鄉里制度及其演變，大致分為秦漢魏晉南北朝、隋唐宋元、明清三個時期。在每一個時期裡，王朝國家的鄉里制度均首先建基於戶口原則之上，然後漸次變化為村落或田畝原則；至下一個時期，又重新確立戶口原則，復漸次過渡到村落或田調原則。所以，這三個時期，也可以看作為中國古代王朝國家鄉里制度演變的三個週期性迴圈。
（1）從秦漢的鄉、裡到魏晉南北朝的村、丘、屯、塢。秦代鄉里制度的根基，在於把軍隊的組織管理方法應用於民戶編排和鄉村控制，因而核心在於戶口控制，鄉里編排的基本依據乃是著籍戶口。漢代沿用並強化了這一原則，規定以五家為伍、十家為什、百家為裡、十里（千家）一鄉。如此嚴整的五、十進位制的戶口編排當然只是基於統治理念的制度性規定，在其實行之初，就受制於各地自然環境、經濟社會與歷史文化背景特別是居住狀態的差異，而表現出強烈的地域性差異——每裡領有的戶數既相差較大，每鄉所領裡數、戶數更有較大差異，而伍、什之編排甚至在很多地區並未實行。儘管如此，戶口原則仍然是秦與漢代鄉里編排的基本原則。
可是，至遲到東漢中期，就已出現了籍屬鄉里與居住地不相符以及脫籍的現象。至漢末亂離，以迄於魏晉，戶口流散，或逃亡他鄉，或託庇於大族，國家掌握的著籍戶口大幅度衰減。在制度規定和運作方面，漢代以來由鄉廷負責的八月案比漸不再如期進行，故西晉制度乃在縣廷中按鄉分設治書史或史，負責編制各鄉戶口賦役籍帳，從而使鄉的事務重心轉移到縣廷中來，鄉正、嗇夫之地位遂逐漸降低，甚至可能普遍不再設定，或即使設定也發揮很少作用。至東晉南朝，僑郡縣、蠻左郡縣一般不再分劃各鄉，南方土著縣原有的鄉在縣域行政管理中所發揮的作用也越來越小，終至於基本沒有作用。同時，以戶口編排為基礎的“裡”也逐漸鬆弛，丘、村等自然聚落逐步演變成為實際的鄉村行政管理單位，與“裡”並存，甚至慢慢地取代了“裡”。在這一過程中，鄉村社會的實際控制權遂漸次落入所謂“郡邑巖穴之長，村屯塢壁之豪”的手中，而這些土豪宗帥據有村屯塢壁，以武力、財力控制其所團聚的民戶。魏晉十六國以至北朝前期北方地區普遍存在的塢壁，也發揮了實際控制北方鄉村地區的作用。由土豪宗帥主導的村、丘、屯、塢在北南方地區鄉村社會控制體系中發揮著核心性的作用，說明秦漢以來由王朝國家主導的、以戶口原則編排鄉里體系的控制方式，已基本喪失其作用；而作為鄉村社會組織與管理單位的村、丘、屯、塢等，無論其規模大小、具體形態如何，均是以居住地為原則的。
所以，概括地說，自春秋戰國以後逐步萌櫱、至秦漢時代形成的以戶口原則編排的鄉里控制體系，至東漢中後期漸次崩解，逐步被以居住地原則組織起來的村、丘、屯、塢所取代。這是中國古代鄉里制度演變的第一個迴圈。
（2）從隋唐的鄉－裡到宋元的都－圖與村社。隋唐鄉里制的制度根源，來自於北魏三長制，其鄉里編排的基本原則，是戶口——無論隋開皇三年令“五家為保，保五為閭（裡），閭四為族（黨）”，“五百家置鄉正”，開皇九年“制”五百家為鄉、百家為裡，還是唐制“百戶為裡，五里為鄉，四家為鄰，五家為保”，均以戶口作為編排鄉里的根據。雖然在其編排之初，就不得不考慮到村落的大小規模而對“裡”的編排做出調整，並在制度上確立了“村”的地位，“鄉”更有其明確的地域範圍，但鄉里編排的基本原則乃是戶口，則是沒有疑問的。所以，自北魏以迄於隋至唐初，在長時期的亂離之後，戶口控制的基本原則又逐步確立下來。
然至唐後期實行兩稅法，“戶無主客，以見居為簿；人無丁中，以貧富為差”，居地與田畝乃成為“居人之稅”和“田畝之稅”的主要根據。 賦役既以居地和田畝為主要根據，戶口的意義乃大為降低，戶口籍帳之荒廢乃成為不可避免之趨勢。戶口籍帳既漸趨荒廢，以籍帳為基礎、並以籍帳編排和租庸調之徵納為主要職能的鄉里制度也就不可避免地走向崩解。而同時，以地域（居住地域與生產生活地域）為核心的村，以及作為兩稅法基礎的田畝，遂成為徵發賦稅的基本單位。這一變化的實質，乃是居地與地域控制的原則逐步取代了戶口控制原則。
變化的結果，是當五代、北宋整頓鄉里控制體系時，即不再試圖以戶口原則編排鄉里。北宋前期，無論是鄉里（置有鄉書手、里正），還是耆（置耆長）、管（置戶長），都不再按戶口原則編排，而基本上按地域和村落分劃。熙寧、元豐年間實行保甲法，試圖重建戶口控制體系，然在實行過程中既頗有曲折，復漸次發生變化——保甲法的戶口控制原則，不得不逐步適應兩稅法按田畝徵發賦役的原則，從而使都保、大保逐漸由戶口控制單元，演變為地域控制單元，特別是南宋時在部分州縣推行經界法，按鄉均定兩稅、按都保丈量土地、按大保編制田畝圖帳，都－保制遂在部分地區演變成為都－圖制，都、圖（大保）的地域單元的性質乃更為突顯。元代南方地區的鄉里控制體系，雖然根據元制差充里正、主首、社長，但里正、主首按都設定，社則多據圖（大保）或村設定，實際上仍是沿用南宋以來的都、圖、村格局，在本質上仍然是地域控制，而非戶口控制。在北方地區，自晚唐以來，村實際上已逐步取代裡，成為鄉村基層管理單位與社會組織。金代的村社制融合女真固有的寨（蒲輦）制與唐中後期以來北方地區的村制，確立了以村社為鄉村基本控制單位與社會管理組織的制度。在金元時期的北方地區，雖然也間有一社包括兩個或以上村，以及一村分為數社的情況，但一村一社的情形比較普遍。
由北魏三長制發端的、以戶口控制原則為基礎的隋唐鄉里制，以中唐實行兩稅法為契機，漸次向以村落、田畝控制為基礎的鄉村控制制度變化，五代時的團、耆，宋代的管、耆、都、圖，都是以地域或村落控制為基礎的。這是中國古代鄉里制度演變的第二個迴圈，這個迴圈也是從戶口控制漸變為村落與田畝控制。
（3）從明代裡甲制到清代“順莊法”。明初建立的黃冊裡甲制，以人戶控制為基本原則，“賦役皆以丁而定”，實際上主要來源於元代北方地區實行的村社制和戶丁稅制，並非沿自南宋以來南方地區實行的、以居地和田畝控制為原則的都－圖制。當然，黃冊裡甲制在南方地區的實行過程中，事實上是與此前已普遍編造的魚鱗圖冊制度相結合的，又規定編裡“務不出本都”，故里甲編排實際上儘可能將戶口編排落實到固有的居地—田畝系統之中。而在北方地區，由於大規模地“遷民”，按屯編排遷民，戶口原則遂得到較為全面徹底的實行。儘管各地在實行裡甲制的過程中存在較大差別，但總的說來，明初黃冊裡甲制在性質上屬於戶口控制。
明中期以後，隨著人口遷徙與田畝地土的變動，以戶籍編排為核心的裡甲制漸至崩解，繫於某裡之下的戶口未必再集中居住於其原來的村落或地域之中，各村落所屬田地則未必再繫於本里戶口之下。呂坤說：“一里之地，滿縣分飛；滿縣之田，皆無定處。……是以一里催科，四境尋人，多里老之賓士，成輸納之逋負。”戶籍遂與特定的村落、田畝相脫離。正因為此故，隆慶、萬曆年間，各地遂不得不推行賦役改革，清丈田畝，“以地為主，不以人為主。人系名於地，不許地繫於畝於人。”即以田地為基礎，賦役隨地畝徵派，而不再以戶籍為綱目、賦役繫於戶籍之上。這樣，建基於戶籍控制之上的“裡”乃漸次被不同型別的地域單元（如村、莊、垸等）所取代。
清代，各地雖然仍然編排裡甲，但裡甲之“裡”（亦稱為“社”）實際上已成為單純的戶口賦役籍帳編制單位，逐步脫離實際的地域範圍——按裡設定的“裡書”、“社書”、“冊書”或“書手”等，不再下鄉到所管的裡催徵賦役，而是在州縣衙門裡負責編制有關戶籍賦役帳冊，並辦理田產交易、糧戶過割等事宜，乃是縣衙的胥吏。清初推行“均田均役”，“照田編甲”，從而在制度上確立了按照田畝編排圖（裡）、甲的原則，“按田輪役”逐步過渡到“落甲催徵”，而“甲”復“順莊”編排（即以人戶現居村莊為編查依據， 散落各地的田地，一概歸戶主名下，登冊納糧，所謂“挨莊定甲，地歸本莊，輪流應役”），從而將原有的裡甲戶名與田土最終落實到人戶居住的村莊，最終完成了戶口控制向村落控制的轉變。
從明初嚴格地按戶口編排的黃冊裡甲制，到明後期地各地區漸次實行的賦役按田畝派徵、系人戶於地，再到清前期“照田編甲”、“地歸本莊”，中國古代鄉里制度的變化完成了其第三個由戶口原則向村落—田畝原則演變的迴圈。
總之，戶口控制與居地—畝地控制乃是中國古代王朝國家鄉里控制的兩種基本方式。秦漢、隋唐與明朝在其建立制度之初，均立足於戶口控制原則，試圖儘可能掌握較多的著籍戶口，並根據其所掌握的著籍戶口，編排鄉里控制體系。而在東漢中後期以至於魏晉十六國南朝時期、唐中後期以迄於南宋、明中後期以至於清代，因為各種原因，建立在戶口原則之上的鄉里控制體系逐步鬆弛甚至趨於崩解，乃不得不因應實際情況的變化，而發生改變，逐步根據人戶居住的村落、耕種的田畝，來徵發賦役，並透過不同方式，以村莊、地域為基礎，維護鄉村的社會秩序。
三、“下縣的皇權”
在專制主義中央集權的王朝國家體制下，所謂“皇權”或“國權”，大致就相當於王朝國家的權力。王朝國家權力體系的核心，在於自上而下的控制；其實質，則在於掌握權力的統治集團，透過諸種制度性安排，以各種方式，控制儘可能廣大的區域和儘可能多的民眾，佔有、掌握並使用全部社會的各種資源。從權力使用的方式及其作用的領域而言，王朝國家權力可區分為政治權力與社會權力兩個層面：前者主要是指權力集團透過諸種政治手段，以包括暴力在內的諸種強制性等手段，控制不同層級的權力集團，並透過他們，控制幅員遼闊的疆土和各種各樣的人群，其目標在於建立並維護王朝國家對於疆域與人民的控制，實現統治秩序的相對穩定；後者主要是權力集團主要透過委託、制衡、協商、徵發等方式，調動或役使不同的人群，利用或透過他們，控制社會執行的各個環節，以獲取人力與物力資源，其目標在於建立並維護相對穩定的社會秩序，以實現對社會經濟資源的有效控制與使用。東漢人徐幹在論及“民數”乃是國家治平的根本時說：
民數者，庶事之所自出也，莫不取正焉。以分田裡，以令貢賦，以造器用，以制祿食，以起田役，以作軍旅，國以之建典，家以之立度，五禮用修，九刑用措者，其惟審民數乎？
分配耕地與居宅（“分田裡”），徵發貢賦（“令貢賦”），製造禮器與兵器（“造器用”），規定、頒發官吏兵士的俸祿廩食（“制祿食”），徵發兵役力役（“起田役”），建立軍隊並防守、征戰（“作軍旅”），制定國家典章制度（“建國典”），確定家庭之倫理（“立家度”），規範社會行為守則（“修五禮”），透過刑法懲戒違法犯罪行為（“措九刑”），這十個方面，乃是王朝國家權力的基本職能和主要執行方式。其中，制器用、制祿食、作軍旅、建國典、修五禮、措九刑，基本上屬於政治控制的範疇；而分田裡、令貢賦、起田役、立家度，則大致屬於社會控制的範疇。顯然，社會控制乃是政治控制的基礎，而鄉里制度又是社會控制的核心。正是在這個意義上，鄉里制度乃是王朝國家的基本統治制度，沒有鄉里制度的中國古代王朝國家是難以想象的。
鄉里制度首先是王朝國家實現其社會控制的主要制度性安排，是其社會控制權力得以執行的主要制度性保障。歷代王朝均透過不同形式的鄉里控制制度，實現對鄉村民戶不同程度的人身控制，以掠奪其勞動力與勞動成果。控制的方式是多種多樣的，未必屬於現代國家政權體制下的“行政管理”範疇，而只要能達到維護統治秩序與統治集團的既得利益、控制被統治者的人身、掠奪其人力與物力資源的目標即可。而無論是宗族，還是鄉紳、土豪，都不會將其所掌握的人力、物力資源“主動”奉獻給王朝國家；諸種強行委派或徵發的職役，更不屬於鄉村“自治”的範疇。所謂“皇帝無為而天下治”的鄉村治理模式，很可能從未存在過。事實上，在中國歷史的大部分時間裡，王朝國家權力都在努力“有為”，即採取各種各樣的制度、政策、策略或辦法，以“治理天下”，即掌握並佔有天下的各種資源與財富，維護社會的穩定，卻並不能有效地維持對天下的治理。
其次，鄉里制度是王朝國家政治控制權力在縣級政權以下的延伸。王朝國家的政治控制體系，雖然以科層制的官僚體系為核心，但絕不僅限於官僚體系；同時，官僚體系也並不限於縣級政權及其以上各層級。秦漢鄉里制度中的諸鄉有秩、嗇夫、部遊徼、諸亭亭長以及里正（典）、裡父老等，隋唐鄉里制度中的鄉正（長）、諸裡裡正等，實際上都屬於王朝國家權力系統的組成部分；宋元時期的戶長、耆長、都保正長，明清時期的里正（長）、甲首，保甲長，無論其任職的途徑與方式如何，也都是王朝國家權力運作過程中的不同環節——雖然他們本身可能並不屬於權力集團，但他們在行使王朝國家所賦予的權力時，卻無疑問地是權力的擁有者。因此，不僅漢唐時期的“鄉官”是“官”，宋元明清時期的“職役”也是“職”。鄉官與職役，都是王朝國家權力體系的組成部分。
因此，鄉里制度乃是“皇權”（君主制專制主義國家權力）滲透鄉村區域、直接間接控制鄉村區域及其民眾的制度性安排，是王朝國家推行其土地制度、賦役制度及教育文化制度的基礎。沒有相對健全有效的鄉里制度，王朝國家就不能有效地控制鄉村民戶、徵發賦役，亦難以建立並維護相對穩定的鄉村社會秩序。正因為此，歷代王朝均不遺餘力地制定適應其統治需要的鄉里制度，並努力將其推行到其統治下的各地去。鄉里制度的全面建立和實行，說明“皇權”（王朝國家權力）程度不同地滲透到鄉村區域，基本實現了對鄉村區域與民眾的控制。在這個意義上，中國歷史上的“皇權”是“下縣”的。中國古代的鄉里制度及其實行與運作，就是王朝國家權力（“皇權”）向縣級政權之下的鄉村社會的延伸，是“下縣的皇權”。自秦漢以來，雖然鄉里制度歷有變革，但作為王朝國家的一種基層統治制度，卻是一脈相承的、從未斷絕，所以，所謂“皇權不下縣”的觀點，是與中國古代鄉里制度的全面實行這一歷史事實不相符合的。
論者或著意於區分歷代王朝鄉里控制體系中的受委任的鄉里正長或受徵募充當的鄉里職役是否屬於官僚系統，並在給出否定的回答之後，強調國家正式委派的職官和設定的行政機構並未及於縣級政權以下，漢唐時期的“鄉官”與宋元明清時期的諸種鄉里“職役”都只是受國家委託的“間接統治”。且不論秦漢隋唐的鄉里正長一般得到縣廷的“任命”，即便是宋元明清時期的諸種鄉里職役，也至少需要得到縣衙的認可。所謂“國家直接任命”和“國家間接委託”實難以區分。更為重要的是，無論鄉官、職役的任用方式與資格如何，其所行使的權力來源與內涵，均主要來自王朝國家權力；其行使權力的目的，也是服務於國家。在這個意義上，鄉官與職役是否屬於官僚系統並不重要，重要的是他們“聽命”於官僚系統，貫徹執行王朝國家的指令與要求，是王朝國家權力在鄉村事務領域的執行者。所以，他們構成了王朝國家的“鄉村基層政權”或“鄉村基層行政管理機構”。
“溥天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣。”雖然主要是一種政治理念的表達，但並非沒有具體的制度性安排與之相對應。事實上，中國曆代王朝國家對於其統治疆域內的土地均擁有“終極性的”控制權，而對於其統治下的幾乎所有人均具有“生殺予奪”的最終處置權，就是上述政治理念的具體體現。雖然國家權力或有所不逮，其所依靠行使權力的集團或個人會有自身的利益考量，但在總體方向與發展趨勢上，中華帝國的歷代王朝均不遺餘力地致力於強化對鄉村民眾與鄉村社會的控制，努力將其權力伸展到中國鄉村的每一個角落，不斷制定並落實相關的制度性安排，應當是沒有疑問的。
這裡還有一個重要的問題需要辨析，即王朝國家的鄉里制度與民間社會的“自治傳統”之間的關係。如所周知，中國鄉村社會確實存在著諸種形式與功能各異的“鄉村自治組織”（包括以“社”為代表的地緣性組織，以村落互助共存為基礎的、不同意義上的“村落共同體”，以血緣和擬製血緣關係為紐帶的宗族組織，以信仰、祭祀儀式為紐帶的宗教或祭祀組織，以水利協作關係聯合形成的水利組織，等），從而形成了不同意義上的“鄉村自治”傳統。所謂“鄉村自治”，乃是指鄉村社會自身的各種力量，採用各種方式與手段，處理其所面對的生計、安全、交往與合作等問題，其目標在於最大程度地獲取生存與發展的資源，建立並維護鄉村自身的秩序（包括資源分配機制等）。因此，“鄉村自治”在本質上乃是鄉村的各種力量以不同方式實現對鄉村社會的控制。無論是在漢唐時期，還是在宋元明清時期，真正在鄉村社會中操持“鄉村自治”的，大抵都是以各種形式出現的豪強勢力（無論其力量主要表現為財力、武力，還是“文化權力”，或者兼而有之）。而鄉村豪強要實現並掌握鄉村自治，就必須以不同方式控制鄉村農戶與田地。王朝國家要透過鄉里制度控制鄉村，也就是要控制鄉村民戶與土地資源。因此，王朝國家的鄉里控制與鄉村豪強主導的“鄉村自治”之間的矛盾，就表現為對民戶與田地的爭奪。《通典·食貨·鄉黨》引北齊時宋孝王所撰《關東風俗傳》曰：
昔六國之亡，豪族處處而有，秦氏失馭，競起為亂。及漢高徙諸大姓齊田、楚景之輩以實關中，蓋所以強本弱末之計也。文宣之代，政令嚴猛，羊、畢諸豪，頗被徙逐。至若瀛、冀諸劉，清河張、宋，幷州王氏，濮陽侯族，諸如此輩，一宗近將萬室，煙火連線，比屋而居。獻武初在冀郡，大族蝟起應之。侯景之反，河南侯氏幾為大患，有同劉元海、石勒之眾也。凡種類不同，心意亦異，若遇間隙，先為亂階。
這些“一宗近將萬室，煙火連線，比屋而居”的大族，若瀛、冀諸劉，清河張、宋，幷州王氏，濮陽侯族之輩，確然是“鄉村自治”的主導力量。他們廣佔良田，蔭附戶口。“強弱相凌，恃勢侵奪，富有連畛亙陌，貧無立錐之地”，卻極大地削弱了王朝國家對於鄉村戶口、土地資源的控制。更為重要的是，他們站在自身利益的立場上，對於王朝國家並非“徹底忠誠”，甚至“心意亦異，若遇間隙，先為亂階”，對於王朝國家的統治秩序而言，乃是潛在的威脅。因此，王朝國家自上而下建立起來的鄉里制度，在相當大的程度上，就是要控制這些鄉村豪強勢力，削弱或消解其主導“鄉村自治”的能力，並最終將“鄉村自治”傳統，納入王朝國家的鄉村控制體系中。在這個意義上，王朝國家主導的鄉里制度，乃是鄉村社會力量主導的“鄉村自治”傳統的對立面。
因此，所謂的“鄉村自治”，實際上主要存在於王朝國家的鄉里控制制度所不能及的領域。蕭公權說：“儘管皇帝們想要把控制延伸到帝國的每一個角落，但鄉村地區卻這樣存在著區域性的行政真空。這個真空是行政體系不完整的結果，卻給人一種鄉村‘自主’的錯覺。”很清楚，中國歷史上的“鄉村自治”，就是在這種王朝國家行政管理的“區域性真空”裡存在的，而這種“區域性真空”，就是王朝國家權力所不及的領域——既包括王朝國家權力所不能及的地域，也包括其所不能及的經濟與社會領域。從王朝國家統治的理念與目標來說，此種行政管理的“區域性真空”自然越小越好。換言之，王朝國家在統治理念與目標上，對“鄉村自治”是壓制的。因此，雖然中國歷史上存在著諸種形式的“鄉村自治”，但“鄉村自治”卻並非王朝國家的一種統治政策，至多表現為某種“統治策略”。
當然，歷代王朝的鄉里制度，無論在其基本原則的確定過程中，還是在其具體的實行過程中，都不得不充分地考慮“鄉村自治”的傳統，並儘可能地依靠或利用鄉村社會的諸種力量，特別是不同形式的鄉村豪強。蕭公權曾經談到：
由於意識到要把普通的行政組織延伸到知縣及其屬員以下是不切實際的，清朝統治者跟前朝一樣，從地方居民中找人來幫助控制鄉村。因此，保甲（治安）和裡甲（稅收）組織的頭人和鄉村穀倉的管理者，就從這些機制將要運作的村落或鄰里的居民中挑選出來。黃河以南各省尤為盛行的宗族（以血緣關係而結合的團體），有時也被用來作為監督居民、倡導教條的輔助工具。
蕭先生沒有明言，被選作官府在鄉村代理人的各種各樣的頭人，以及南方各省的宗族，都與鄉村的“自治”組織與“自治”傳統有著程度不同的關係。正如杜贊奇（Prasenjit Duara）所揭示的那樣，在華北，官府的鄉村代理人往往就是“青苗會”之類自治組織的領導者；而南方許多地區的宗族，本身就是一種“鄉村自治組織”。王朝國家借用這些鄉村自治組織以控制鄉村的益處是顯而易見的。“一方面，由於當地居民對自己家鄉的環境與人口情況，比起政府官員要熟悉得多，因此，他們有更好的條件去處理、對付當地可能發生的問題，或者至少能向官府提供官府所想了解的訊息。另一方面，利用當地居民的幫助來控制——賦予其中某些人向官府彙報不法行為和不法分子的職責——村民們即使不直接處在官員的眼皮底下，也可能受到威懾而不敢犯法。” 可是，在很多情況下，官府所委任的鄉村代理人，與其說是作為官府控制鄉村的工具在發揮作用，毋寧說官府被他們借用來在鄉村謀取自己的私利。顯然，無論官府所依賴的是士大夫，還是鄉村裡的土豪，其利益要求與官府並不完全一致。他們更關心個人和家庭的利益，而不是幫助國家控制鄉村區域與鄉村民眾。蕭公權說：
帝國統治者正是從這個菁英群體中，挑選幫助他們統治的臣僕。不過，他們在家鄉的領導地位以及在統治體系中服務，並沒有使紳士成為統治階級中的一部分，也沒有使他們的利益與統治者變得一致。無論在事實上或是理論上，士大夫仍然是天子的臣民，與普通百姓一樣，都是帝國控制的物件。
因此，鄉里制度的控制物件，並不僅僅是普通的編戶齊民，也包括各種形式的鄉村豪強或“地方精英”。實際上，歷代王朝鄉里制度的實行及其有效性的大小，在很大程度上就取決於對這些鄉村豪強或“地方精英”的控制程度——無論控制的方式是強力的壓制，還是籠絡、利用或其它方式。
正是在這個意義上，我們將“鄉村自治制度”與“鄉里控制制度”（鄉里制度）分離開來，強調前者是在諸種形式的鄉村豪強力量的主導下，建立並維護鄉村社會的秩序，其目標在於最大可能地佔有鄉村經濟與社會資源；而後者則是王朝國家權力自上而下地控制鄉村社會，建立並維護國家統治的秩序。立足於鄉村自身需求及其文化傳統的“鄉村自治”，與根源於王朝國家權力的“鄉里控制”，實際上是中國古代鄉村社會建構的兩個方向；而兩者的對立、結合或統一及其變化，則貫穿了鄉村社會形成、發展與演變的歷史過程。王朝國家透過諸種手段或方式，將主導“鄉村自治”的各種“地方精英”納入國家的權力系統中來，乃是國家權力對“鄉村自治”不斷滲透、強化控制的結果，是“皇權下縣”的具體表現形式和結果，並不能以此證明“皇權不下縣”。