【成語出處】

成語出租唐．魏徵等《隋書．楊尚希傳》：“自秦並天下，罷侯置守，漢、魏及晉，邦邑屢改。竊見當今郡縣，倍多於古，或地無百里，數縣並置，或戶不滿千，二郡分領。具僚以眾資費日多吏卒人倍租調歲減清幹良才百分無一動須數萬如何可覓所謂民少官多十羊九牧琴有更張之義瑟無膠柱之理“。

解釋：

“從秦統一天下，廢除諸侯設定郡守，由漢代、魏朝到晉代，國家郡邑設定多次更改。我看當今郡縣數量，比古時成倍增多，有的地方不滿百里地，（卻）幾個縣並列（同時）設定；有的地方戶數不到一千，（卻）由兩個郡分開管轄。

備員充數的僚佐太多，資財耗費一天天增多，下吏走卒人數倍增，租稅調賦逐年減少。清廉能幹的優秀人才，百中無一，動輒需要數萬，到何處尋覓？正是所說的民眾少官員多，十隻羊九個人放牧。正是所謂琴可以改弦更張，瑟不應膠柱而鼓的道理。“

【歷史故事】

南北朝時期，楊尚希在明帝、武帝、宣帝三朝都有擔任過要職。在北周政權被隋文帝掌控以後，楊尚希也是忠心耿耿的對隋文帝。

隋文帝改變了鮮卑族的統治，恢復漢制，以此來適應漢人的願望。當時在隋朝設立的州郡相對秦漢時期多了有一倍，千戶人家便分作兩個郡；方圓百里便設有幾個縣，這樣的分法導致官員卒吏多了很多，國家的負擔日益加重。

楊尚希對此顧慮重重，他向隋文帝上書報告說：“我們國家現在州郡這麼多，這就像是十羊九牧，這樣會把國家託垮掉，目前最重要的是把真正需要的州郡留住，不需要的都可以撤掉。

對於國家來說，人口、面積還是這麼多，國家的收入不會減少，但是開支卻大大的降低了。這樣還可以把有用的賢才能人派到需要的地方去發揮作用，可以提高整體效率。”

隋文帝按照楊尚希的建議撤掉了很多的州郡，在國家的治理方面收到了很好的效果。

這就是成語“十羊九牧”的故事，十羊九牧比喻民少官多，也比喻領導多，政令不一，讓人們無所適從。