【裁判要點】
訴訟標的，系審理和裁判物件。行政賠償訴訟屬於給付之訴，訴訟標的不再是行政行為的合法性，而是賠償請求人的賠償請求能否成立，若應予賠償則法院應當對具體的賠償方式、專案、數額等實質內容作出裁判。根據《最高人民法院關於審理行政賠償案件若干問題的規定》第二十九條的規定，人民法院審理行政賠償案件，就當事人之間的行政賠償爭議進行審理與裁判。據此，行政賠償訴訟應圍繞賠償爭議進行，賠償決定作為先行處理賠償請求的程式性行為，並非給付之訴的訴訟標的，賠償請求人對賠償決定不服其實質仍是申請行政賠償。
賠償決定並非傳統意義上的行政行為，特殊性在於其系專門解決賠償問題的先行處理行為。如果賠償請求人對賠償決定確定的方式、專案、數額的異議不成立，法院可判決駁回其訴訟請求；如果賠償請求人的異議成立，法院應根據審理查明的事實對賠償爭議作出判決。尤其是在賠償請求人堅持訴請確認賠償決定違法，且經釋明不變更為撤銷賠償決定的情況下，就目前法律規定而言亦可不撤銷賠償決定，而直接就賠償爭議作出實體判決。
【裁判文書】
中華人民共和國最高人民法院
行 政 賠 償 裁 定 書
（2020）最高法行申6906號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）：吳洪兵，男，1969年8月18日出生，漢族，住寧夏回族自治區賀蘭縣。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）：賀蘭縣人民政府。住所地：寧夏回族自治區賀蘭縣復興北街創業東路5號政務服務中心B座。
法定代表人：赫天江，該縣人民政府縣長。
委託訴訟代理人：馬小梅，該縣司法局副局長。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）：賀蘭縣常信鄉人民政府。住所地：寧夏回族自治區賀蘭縣常信北街。
法定代表人：蔣正春，該鄉人民政府鄉長。
再審申請人吳洪兵因訴賀蘭縣人民政府（以下簡稱賀蘭縣政府）、賀蘭縣常信鄉人民政府（以下簡稱常信鄉政府）行政賠償一案，不服寧夏回族自治區高階人民法院（以下簡稱寧夏高院）（2019）寧行終234號行政裁定，向本院申請再審。本院受理後，依法組成合議庭對本案進行了審查。現已審查終結。
吳洪兵向寧夏回族自治區銀川市中級人民法院（以下簡稱銀川中院）提起訴訟，請求：1。依法確認賀蘭縣政府作出的《關於吳洪兵房屋徵收賠償請求的處理決定》違法；2。依法確認常信鄉政府作出的《關於吳洪兵房屋徵收賠償請求的處理決定》違法；3。依法判令賀蘭縣政府、常信鄉政府因行政侵權給其造成的財產損失摺合人民幣2052400元。
一審銀川中院認為，“一行為一訴”是人民法院受理行政案件的基本原則。在一個行政案件中，當事人可以針對同一被告作出的行政行為提出多個相關聯的訴訟請求，但不能針對不同被告作出的多個行政行為一併提起訴訟。本案中，賀蘭縣政府和常信鄉政府系不同的行政機關，賀蘭縣政府就吳洪兵房屋徵收賠償請求作出的《關於吳洪兵房屋徵收賠償請求的處理決定》和常信鄉政府就吳洪兵房屋徵收賠償請求作出的《關於吳洪兵房屋徵收賠償請求的處理決定》屬兩個行政行為。而吳洪兵的起訴涉及上述兩個行政行為，且經該院釋明後，吳洪兵仍然不予變更，即將賀蘭縣政府和常信鄉政府列為共同被告，違反了“一行為一訴”的行政訴訟原則，其起訴不符合起訴條件。經該院審判委員會討論決定，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條，《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第六十九條第一款第（三）項的規定，作出（2019）寧01行初86號行政裁定，駁回吳洪兵的起訴。
吳洪兵不服，提起上訴。
二審寧夏高院認為，本案的焦點問題是吳洪兵提起的訴訟是否符合法定起訴條件。吳洪兵一審起訴的前二項請求中，涉及的行政決定內容雖然相同，但系兩個不同行政機關分別作出的行政行為，經一審法院釋明，吳洪兵不予變更，仍將賀蘭縣政府和常信鄉政府列為共同被告，違反“一行為一訴”的行政訴訟原則；且吳洪兵一審起訴的前二項請求是確認案涉行政決定違法，即使案涉行政決定被確認為違法，若未經有權機關法定程式予以撤銷或確認無效，其效力依然保持，吳洪兵一審起訴的第三項請求要求法院作出賠償判決與前二項請求要求確認案涉行政決定違法相矛盾。吳洪兵起訴不符合法定起訴條件，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第八十六條、第八十九條第一款第（一）項的規定，作出（2019）寧行終234號行政裁定：駁回上訴，維持原裁定。
吳洪兵申請再審稱，原審法院認定事實不清，適用法律錯誤，依法應予撤銷。具體理由如下：1。本案經過銀川中院和寧夏高院三次審理後裁定駁回起訴，又要重新提起行政賠償訴訟，進入無休止的訴訟迴圈狀態；2。本案起訴侵犯財產權的行政行為是兩被申請人違法徵收其土地和房屋的行政行為，屬於法定賠償範圍，其起訴未違反“一行為一訴”原則；3。其訴訟目的是透過法院審判得到合理合法的賠償，法律未規定必須先行撤銷兩被申請人的賠償決定（或確認無效），才能得到合理合法的賠償；4。再審申請人一審起訴時已經提供證據證明房屋和宅基地被違法徵收的財產損失情況，並明確了要求賠償的數額及相應法律依據，法院應依法作出賠償判決。再審請求：1。撤銷一、二審裁定；2。確認被申請人賀蘭縣政府作出的《關於吳洪兵房屋徵收賠償請求的處理決定》違法；3。確認被申請人常信鄉政府作出的《關於吳洪兵房屋徵收賠償請求的處理決定》違法；4。判令兩被申請人賠償因行政侵權給再審申請人造成的財產損失；5。請求最高人民法院再審、提審本案。
賀蘭縣政府向本院提交意見稱，吳洪兵針對不同行政機關作出的兩個行政行為一併提起訴訟，不符合行政訴訟的起訴條件，原審法院以其違反“一行為一訴”原則駁回起訴與上訴，並無不當；吳洪兵的再審請求屬於重複主張，其已就相同事由另案主張，另案正在審理過程中；賀蘭縣政府作出的賠償決定事實清楚、證據確鑿、法律適用正確、程式合法。請求駁回吳洪兵再審申請。
常信鄉政府向本院提交意見稱，常信鄉政府不是共同賠償義務機關，不是適格被告；案涉徵地行為發生在2012年，理應按照徵地行為發生時的補償標準補償。請求駁回吳洪兵再審申請。
本院經核查查明：
一、前案情況。吳洪兵曾以賀蘭縣政府、常信鄉政府為被告提起訴訟，寧夏回族自治區永寧縣人民法院（以下簡稱永寧縣法院）於2015年5月4日作出（2014）永行初字第16號行政賠償判決，該判決認定“被告在未能與原告達成徵地補償協議的情況下，應當根據法律、法規及相關政策規定，在經過對被拆遷人被徵土地及附著物作出補償決定、申請強制執行等行政程式後方可拆除、佔用被拆遷人的房屋和土地，被告在未履行上述程式的情況下拆除原告部分房屋並佔用原告的部分宅基地，其行政行為應當認定為違法，根據《中華人民共和國國家賠償法》第四條第（三）項的規定，違法徵收、徵用財產的應當承擔行政賠償責任。被告常信鄉政府受賀蘭縣政府委託實行的行政行為，其行為結果應當由委託方賀蘭縣政府承擔”，並最終判決：“確認賀蘭縣政府、常信鄉政府拆除、佔用吳洪兵房屋和宅基地的行政行為違法，由賀蘭縣政府在判決生效之日起60日內對吳洪兵已被拆除的房屋、已被佔用的宅基地作出賠償決定。”銀川中院作出（2015）銀行終字第62號行政賠償判決，維持了一審判決。
該案判決生效後，吳洪兵曾向永寧縣法院申請強制執行，在執行過程中，賀蘭縣政府、常信鄉政府分別向吳洪兵作出賠償決定，永寧縣法院遂作出（2016）寧0121執179號執行結案通知。
二、本案情況。吳洪兵遂以賀蘭縣政府、常信鄉政府為被告，提起本案行政賠償訴訟。本案經寧夏高院兩次發回重審，銀川中院再次重新審理後認定：賀蘭縣政府和常信鄉政府系不同的行政機關，兩級政府分別就吳洪兵房屋徵收賠償請求作出的賠償決定屬兩個行政行為，且經該院釋明後吳洪兵仍然不予變更，違反了“一行為一訴”原則，不符合起訴條件。一審銀川中院裁定駁回吳洪兵的起訴，二審寧夏高院駁回上訴、維持原裁定。
三、後續情況。本案二審裁定作出後，寧夏高院於2019年11月26日向常信鄉政府作出寧高法建【2019】2號《司法建議書》（以下簡稱司法建議），主要內容為：常信鄉政府作出的賠償決定與賀蘭縣政府作出的賠償決定內容相同，基於的是同一事實，且和生效的（2014）永行初字第16號行政賠償判決中認定常信鄉政府是受賀蘭縣政府委託實施相關的行政行為，判項要求賀蘭縣政府作出賠償決定相矛盾，常信鄉政府作出的賠償決定不符合法律規定，望其自行予以糾正。常信鄉政府於2020年1月5日作出《撤銷〈關於吳洪兵房屋徵收賠償請求的處理決定〉的決定書》並於2020年1月17日將相關情況書面告知了寧夏高院。
四、另案情況。隨後，吳洪兵於落款時間2019年12月20日又以賀蘭縣政府為被告向銀川中院提起行政賠償訴訟，請求：1。確認賀蘭縣政府作出的賠償決定違法、無效；2。請求依法判令賀蘭縣政府賠償因行政侵權給其造成的財產損失2136400元。
本院認為，關於本案的案件類別問題。《中華人民共和國國家賠償法》第九條第二款規定：“賠償請求人要求賠償，應當先向賠償義務機關提出，也可以在申請行政複議或者提起行政訴訟時一併提出”；《最高人民法院關於審理行政賠償案件若干問題的規定》第四條規定：“公民、法人或者其他組織在提起行政訴訟的同時一併提出行政賠償請求的，人民法院應一併受理。賠償請求人單獨提起行政賠償訴訟，須以賠償義務機關先行處理為前提。賠償請求人對賠償義務機關確定的賠償數額有異議或者賠償義務機關逾期不予賠償，賠償請求人有權向人民法院提起行政賠償訴訟”。據此，
賠償請求人可在提起行政訴訟的同時一併提出賠償請求，或者單獨提起行政賠償訴訟。若行政行為已被確認違法，之後賠償請求人再向法院提起行政賠償請求即為單獨提起的行政賠償訴訟。
拆除、佔用吳洪兵房屋和宅基地的行政行為已於2015年即被法院生效判決確認違法，之後賠償義務機關於2016年1月作出賠償決定，本案系吳洪兵就賠償問題單獨提起的行政賠償訴訟。
關於本案的訴訟標的問題。
訴訟標的，系審理和裁判物件。行政賠償訴訟屬於給付之訴，訴訟標的不再是行政行為的合法性，而是賠償請求人的賠償請求能否成立，若應予賠償則法院應當對具體的賠償方式、專案、數額等實質內容作出裁判。根據《最高人民法院關於審理行政賠償案件若干問題的規定》第二十九條的規定，人民法院審理行政賠償案件，就當事人之間的行政賠償爭議進行審理與裁判。據此，行政賠償訴訟應圍繞賠償爭議進行，賠償決定作為先行處理賠償請求的程式性行為，並非給付之訴的訴訟標的，賠償請求人對賠償決定不服其實質仍是申請行政賠償。
本案中，吳洪兵對賠償義務機關作出的賠償決定有異議，實質系請求法院就賠償問題作出給付判決。而原審法院歷經多年、經多輪訴訟均未針對是否應予賠償、賠償方式、賠償數額等實質問題及時審理，對訴訟標的判斷錯誤，未能實質化解矛盾，有悖於解決實質爭議的立法精神，依法應予糾正。
同時，本案具有一定的特殊性。前案生效判決業已認定常信鄉政府系受賀蘭縣政府委託實施行為，並判決由賀蘭縣政府對吳洪兵已被拆除的房屋、已被佔用的宅基地作出賠償決定。常信鄉政府作出賠償決定之後，寧夏高院向其發出司法建議，指出常信鄉政府的賠償決定與上述生效裁判相矛盾，建議自行糾正，常信鄉政府隨後作出決定自行撤銷了該賠償決定。吳洪兵亦按照原審法院指引就本案行政賠償爭議以賀蘭縣政府為被告另案提起了行政賠償訴訟，要求賀蘭縣政府對其損失予以賠償，另案已在審理過程中。據此，從理順法律關係、減輕當事人訴累、節約司法資源角度考慮，本案已無啟動再審的現實必要，吳洪兵的賠償請求可透過另案的行政賠償訴訟予以解決。
需要指出的是，
該行政賠償訴訟應及時審理、解決實質爭議、避免程式空轉，以保護當事人合法權益。賠償請求人合法權益所受損失，系因違法行政行為侵犯其權利造成，而非賠償決定造成。
就本案而言，違法拆除、佔用吳洪兵房屋和宅基地的行政行為導致了其損失，而非兩級政府作出的賠償決定導致其損失。申言之，
賠償決定並非傳統意義上的行政行為，特殊性在於其系專門解決賠償問題的先行處理行為。如果賠償請求人對賠償決定確定的方式、專案、數額的異議不成立，法院可判決駁回其訴訟請求；如果賠償請求人的異議成立，法院應根據審理查明的事實對賠償爭議作出判決。尤其是在本案賠償請求人吳洪兵堅持訴請確認賠償決定違法，且經釋明不變更為撤銷賠償決定的情況下，就目前法律規定而言亦可不撤銷賠償決定，而直接就賠償爭議作出實體判決。
綜上，吳洪兵的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款之規定，裁定如下：
駁回吳洪兵的再審申請。
審判長劉平
審判員李緯華
審判員夏建勇
二〇二〇年十一月三十日
法官助理 孫 陽
書記員 郭 楠